龙国键：提高民众对生活垃圾处理接受度

在2011年全国两会中，全国政协委员龙国键提交了关于《关于进一步提高公众对生活垃圾处理项目接受度》的议案。以下是其提案全文：

关于进一步提高公众对生活垃圾处理项目接受度的建议

提案人：龙国键

一、城市生活垃圾的危机

改革开放30年来，我国城市生活垃圾处理和管理水平取得了长足的进步。城市生活垃圾清运量由1979年的2508万吨增长至2009年的1.67亿吨，上升了6倍多。城市生活垃圾处理量和处理能力也在快速增长。1979年，全国的垃圾无害化处理厂（场）仅有12座，截止到2008年12月底，这一数字上升了41倍达到509座。同期，垃圾无害化处理能力和无害化处理量分别达到31.5万吨/日和10307万吨/年，市容环卫车辆总数达到7.64万台，是1979年的14倍多，有效地支撑了中国城市化发展进程。

虽然我国城市生活垃圾处理取得很大发展。但随着城市化率的提高和城市人口的增长，城市生活垃圾处理问题频发，2009年以来甚至开始呈现愈演愈烈的趋势。下表列出的是2007年至今三年多时间里发生的具有代表性的垃圾处理事件：

从表中可以看出，这些垃圾处理问题引发的群体性事件，有三个特点：主要的发生地点是在经济发达、人口密度大的城市特别是大型中心城市；这些地区也是目前我国城市生活垃圾处理水平相对比较高的地区；主要反对垃圾焚烧厂建设。在这些地区，一方面是这些城市的面积不断扩大，使得一些原本位于城郊的垃圾处理场（主要为垃圾填埋场或堆放场）距离新建居住区越来越近，甚至有的垃圾厂（场）已经被包围到城区内部，垃圾填埋场填埋量的增加以及超负荷运转加剧了现有垃圾处理场与周围居民环境利益的冲突。另一方面，政府为减少填埋量及其对周围环境影响，建设或增加建设生活垃圾焚烧厂，民众“邻避”情绪高涨（英文NIMBY的音译，NotInMyBackyard的缩写,指不要在我家附近建垃圾处理场)。此外民众受媒体的宣传影响等因素、对垃圾焚烧厂抵触情绪强烈。反对生活垃圾焚烧厂建设成为这些地区的浪潮。

频频出现的垃圾处理事件已经给各级政府和相关企业带来了前所未有的社会舆论压力，臭气、垃圾焚烧的二恶英、填埋场的渗滤液等成为公众非常关注和敏感的焦点问题。政府不得不投入更多的精力到协调工作中，垃圾处理企业同样承受着沉重的社会压力，其正常运营、稳定发展都面临巨大的风险。

更加令人担忧的是，随着我国经济的快速发展，城市人口和城市面积依然处在持续上升的阶段，从而导致国内许多城市生活垃圾处理陷入困境。新的垃圾处理设施不能如期建设和运行，现有的垃圾填埋处理场必然超负荷运转、二次污染治理措施也就难以到位，而且随着使用寿命加速到期，城市生活垃圾出路成为迫在眉睫的问题。垃圾处理危机很有可能在更多城市蔓延，并且有可能成为引发社会不稳定的因素。在这种严峻的形式下，垃圾处理问题已经到了非解决不可的地步。

二、促成危机的主要社会因素

（一）现有生活垃圾处理水平低，公众对政府信任度降低

生活垃圾处理投资水平长期过低，历史欠账较大。根据统计，城市环卫固定资产投资占市政公用设施建设投资比例长期徘徊在2.5%左右，用于垃圾处理的运行费用更是捉襟见肘，2008年，600多个城市的生活垃圾集中处理率只有2/3。从总体上讲，城市生活垃圾处理还处于由堆放到处理的发展阶段。主要表现为垃圾堆放现象普遍存在，垃圾处理场的二次污染相当普遍。现有的生活垃圾处理设施公众满意度差，经过长期积累，造成公众对政府信任度明显降低，并成为反对新建生活垃圾处理设施的阻力。

（二）工业化与消费水平提高

随着经济发展，消费水平不断提高，消费平的种类和数量不断增加，丰富的日用消费品提高我们的生活质量同时也产生了大量垃圾。这些不同种类垃圾回收体系（如家庭有害垃圾、电子垃圾等）没有建立时，其中相当部分（除去作为废品进入现有的废品回收体系）进入生活垃圾。越来越多的包装垃圾等进入城市生活垃圾后，填埋容积密度增加，填埋占地也随之增加。垃圾成分的多样和复杂，也相应增加垃圾处理的难度和成本。

（三）城市化与土地资源紧缺

我国正处于城市化快速发展阶段，城市人口不断增加，生活垃圾量也随之增加。而我国经济发达的地区，往往人口密度很高，土地资源十分紧张。我国东部许多省的人口密度显著高于德国和日本。如我国江苏省人口密度达到755人，是日本的2倍以上，德国的3倍以上。因此，依靠土地进行生活垃圾处理的填埋处理方式难以为继。

（四）社会转型与自我维护意识的加强

事实上，由于处理手段和环境意识的落后，很多农村地区的垃圾处理方式对环境的危害也十分明显，但在这些地区并出现群体性抗议事件相对较少。尽管经济发达地区生活垃圾处理投入、技术、管理水平高于经济欠发达地区，但经济发达地区的居民公共环境利益自我维护意识更强，对生活垃圾处理的要求及预期更高，引发群体性事件的概率更大。

同时，土地和房产价格的推高，进一步加大了社会对环境价值的预期。“邻避”效应更加显著，公众都不希望在自己的家门口建垃圾场。垃圾场的存在难免会给周边居民带来生活、心理甚至荣誉等诸多负面影响，即便垃圾场没有污染，同样会由于“邻避”效应而遭到反对之声。如何从机制上协调这种局部（个人利益）与社会公众利益关系已经成为新时期需要探索的社会问题。

（五）市场化与监管缺失

总体而言，市场化改革为垃圾处理领域带来了很多益处，提高了运营效率，引进了先进的技术和管理经验，提升了服务质量，促进了政企分离等等，因此，不应否定市场化改革在垃圾处理上的积极作用。但在市场引入竞争主体的过程中引发了一些地方政府的定位错误，某些地方政府在把垃圾处理工作简单委托给企业后，本应由政府承担的垃圾处理无害化责任被抛给了企业。

环保监管“有名无实”，建设运营监管“有责无力”。生活垃圾处理设施外部性强，如何实施有效监管，监管机制和体制都有待探索，监管人员、结构、经费有待落实。

（六）舆论宣传与公众参与有待改进

垃圾处理的宣传和报道存在明显的“炒作”倾向。一些媒体甚至是主流媒体，对垃圾焚烧特别是垃圾焚烧产生的“二恶英”进行大量违背事实的报道，夸大其环境和健康的影响，造成公众的恐惧，成为公众抵制生活垃圾焚烧厂建设的助力器。还有些媒体对垃圾减量化以及资源化进行不切实际的宣传和误导，甚至创造一种幻想就是可以有不产生其它问题的垃圾处理方法。简单的把垃圾减量化、资源化与必要的处理设施建设对立起来。公众参与还缺乏科学有效的制度。对于垃圾处理设施建设，不考虑费用时，作为个体居民往往希望标准越高越好，场址离自己越远越好。生活垃圾是大家产生的，无论是分类收集、还是垃圾处理，无论是处理效果还是处理途径都与居民的切身利益相关，都需要居民共同参与。但当处理标准水平与居民支出挂钩时，大多数人自然就会达成共识。目前公众参与平衡与协调机制还没有建立。

三、建议：

1、普及生活垃圾处理知识，缓解公众过分忧虑情绪

生活垃圾处理项目具有关注度高、专业性强的特点，为此需要多渠道全方面措施普及相关知识。对于媒体，各级媒体尤其是主流媒体要充分发挥其强大的宣传引导作用，科学严谨客观地进行垃圾处理有关的报道。对于社区与学校，通过举办宣传板和报刊栏以及举办讲座等活动在居民与学生中普及相关知识。

2.政府应加大公众的参与度，建设更透明化的决策程序

垃圾处理项目决策过程（包括规划、选址以及环评）遵循公开透明原则，在各环节决策时充分听取公众意见，征求民意，保障公众的知情权。采取措施保证市民有足够多的渠道反映意见和诉求。

3、公众参与运营管理，增加监管的透明度

建立公众参与运营管理的公开监督机制，可由附近居民选出代表参与项目的运营监管，对相应职能部门的监管进行监督，发挥公众的监督权和知情权。通过定期向全社会公开发电厂的运营数据，确保项目始终依照环保标准、使用承诺的技术水平运营。

4．通过补偿机制减缓公众的抗拒情绪

垃圾处理设施都属于“避邻设施”（是指一些有污染或危险的设施，公众知道这些设施对整个社会有利甚至必要，予以支持，但却又都不愿建在自己家门口），只要是附近的居民，一般都会反对。即使垃圾处理厂选址是经过政府部门多次考虑后做出的决定，无论是从环保角度还是从经济角度都是科学的，但项目所在地的群众肯定认为对他们不公平。为此，对于受损群众的利益，国家可以通过制定相关政策，如免费供热、供电以及发放补偿金等，进行补偿，以安抚当地民众，提高垃圾处理的接受度。

事件回放

1.六里屯垃圾焚烧厂，2006年底，海淀区政府宣布，准备在六里屯垃圾填埋场的南侧，新建一座投资超过8亿元的垃圾焚烧发电厂。计划2007年3月动工。周边居民获悉后，担心二恶英等污染，联系到全国政协委员周晋峰，他专门到六里屯附近调研，并在“两会”上提交了《关于停建海淀区六里屯垃圾焚烧厂的提案》。2007年6月7日，国家环保总局副局长潘岳向媒体通报，建议北京市海淀区垃圾焚烧发电项目在进一步论证前应予缓建。当年6月12日，国家环保总局公布了关于北京海淀区六里屯垃圾焚烧发电项目的行政复议决定：该项目在进一步论证前应予缓建。2011年1月，北京市委常委、海淀区区委书记赵凤桐在北京市两会上明确回应，不在六里屯建垃圾焚烧厂。同时，为解决北京海滨区垃圾处理问题，拟在海淀和门头沟交界处建设大工村循环经济产业园再生能源发电厂。

2.吴江事件，2009年10月21日，吴江平望镇，绿洲环保热电有限公司的垃圾焚烧厂外，数千当地居民聚集抵制工厂点火，并一度拥堵了国道，两天后，政府最终作出让步，停建。这个投入数亿，具备所有审批手续的工程，已如一堆废物被弃诸运河一隅。

3.番禺事件，2009年11月，公众示威活动迫使政府暂停建造一座垃圾焚烧发电厂。广州番禺区建设垃圾焚烧发电厂，但遭到番禺业主们的强烈反对，以至在2009年12月，当局作出让步，暂缓垃圾焚烧发电厂项目的选址及建设工作，并启动有关垃圾处理设施选址的全民讨论。

总体年来，近几年因垃圾处理厂选址问题引发的矛盾冲突此起彼伏，出现垃圾处理厂建到哪里，社会矛盾就聚集到哪里，这大大减缓了垃圾处理厂的建设速度。在垃圾处理项目选址遭遇困局的同时，我国的垃圾处理设施建设已经越来越滞后。在一些地区出现如再不兴建新的垃圾处理设施，每天产生的大量生活垃圾将无处销纳的境况。长此以往，城市生活垃圾无处堆放，将进一步加剧垃圾围城的局面，这无论对生活环境、居民健康，还是对社会稳定都极为不利。（本文由中联重科提供）