铁路建设需增加社会资本吸引力 以解决融资难题

2013年7月24日到9月12日，一个半月的时间，2013年第一、二、三、四期中国铁路建设债券陆续招标发行，共筹资800亿元。如此密集的债券发行对于铁路建设债券来说还是第一次。事实上，2012—2015年中国铁路建设债券发行额度每年都提高到1500亿元额度，反映了铁路建设融资缺口还很大。

2013年5月6日，国务院常务会议确定铁路投融资体制改革为今年深化经济体制改革的9项重点工作之一;7月24日，国务院常务会议研究部署推进铁路投融资体制改革和加快中西部、贫困地区铁路建设举措;8月9日，国务院又下发《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发33号文)，明确提出相关部门相同配合，形成合力，确保铁路建设“十二五”规划项目及时开工。三个多月，国务院多次召开会议研究部署并出台文件，折射出铁路建设投融资改革的必要性和重大影响性。

目前形势下，我国铁路建设融资缺口主要靠以下几方面来弥补：一是银行贷款，但银行贷款有15%的集中度红线限制，且贷款利率较高，尤其是在银行流动性趋紧的环境下，贷款将继续减少，2012年铁路建设、运营共贷款4026亿元，比上年减少约三分之一，占当年资金来源的49%，预计今年将会继续减少。二是创新债券融资品种和方式，除公开发行短融、超短融和中期票据外，还可运用定向募集、场外市场交易等私募形式，甚至考虑与地方政府在区域柜台市场联合募集。三是吸引社会资本，加大权益性融资。除继续推进合资建路、部分优质线路上市或私募融资外，还需加大投融资改革力度，创新社会资本投资铁路渠道和方式。可行的、较易操作的突破口在于将部分城际铁路、市域市郊铁路、资源开发性、支线铁路的所有权和经营权分离分置，并向社会资本开放。四是以中央或地方财政资金为导引，设立铁路发展基金，助推铁路建设和运营。五是借鉴地铁等基础设施建设创新融资模式。六是盘活铁路用地资源。

当然，增加社会资本吸引力的根本之道在于提高铁路运输企业的经营绩效或经济效益，这就需要加强营销，改进服务，提升管理，创设有效激励机制;同时延伸运输服务，实施多元化经营战略，拓展利润空间。盘活沿线土地资源一定是在提升绩效和效益的基础上的备选或递进策略，应当是少用和慎用的关键策略。

不可否认，铁路建设需要巨额资金投入，且回收期长。然而，单纯靠私人资本很难适时修建好初具规模的线路网络。所以各国修建铁路多有政府资金投入或政策鼓励。而且，各国都认识到铁路具有基础性和公共品属性，或者说铁路客运在发达国家已经被看成是准公共品，政府对客运进行补贴以保障客运公司提供充分的服务供给。如美国联邦政府每年补贴独家客运公司Amtrak公司10亿—20亿美元，地方政府还会承担一些额外补贴。欧洲实行“网运分离”，线路公司一般由政府控股，并接受公共资金投入，政府对客运也进行一定程度补贴，如法国补贴普速铁路，高等级铁路主要由市场定价;德国的长途客运由市场定价，区域客运会得到政府补贴，德国2009年的补贴标准为4.2欧分/人公里，比2000年下降了31%，而同期英法的补贴却在上升。由于补贴条件、标准及程序明确，客运公司改善经营绩效的努力并不受多大影响。

我国铁路处在一个总盘子下，广泛存在的货运补客运以及区域间的交叉补贴是通过集中清算制度来做到的，而且基本能做到盈亏平衡进而微利。但在市场条件下，这种公益性和经营性的不区分会使经营性对市场主体或投资者不具吸引力，因此当前界分公益性运输与经营性运输，构建公益性运输补贴制度，建立经营性运输合理定价机制成为增加铁路盈利性、铁路走向市场、社会资本投资铁路的重要一环。

社会资本投资铁路的直接效果之一是降低融资成本、减少利息支付，其间接效果还有改善企业股本结构、促进经营绩效提升的功效。因此，吸引社会资本投资铁路是解决债务问题的长远之道。短期内，庞大的债务也需关注和着手解决。因为截至今年6月底，铁路总公司承继下来的债务已达2.92万亿元，任其滚续只能是拖延并加大解决难度。可行的方案涉及暂时利息搁置方案以及债务分担份额的核定，除以高速铁路、高运输密度干线等优质资产承继一定比例债务外，还可考虑以闲置土地、铁路无形资产、部分存量资产开发收入、多元化经营收入，以及一定财政收入等为支持成立偿债基金，制定分期偿债计划并实施之。