“地方金融机构不能跨省开展业务”是良法吗？

“法治就是对法律的普遍服从，同时法律本身应该是良法。”

2021年12月31日，中国人民银行公开发布了《关于<地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）>公开征求意见的通知》（以下简称《征求意见稿》），意见反馈截止时间为2022年1月30日。

对《征求意见稿》中所列的不少地方金融组织的从业人员而言，看到通知内容后，可能会感到这个跨年有点心塞！

因为《征求意见稿》第十一条第二款规定：

“地方金融组织应当坚持服务本地原则，在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务，原则上不得跨省级行政区域开展业务。地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。”

第二十七条规定：“【违规跨省开展业务的处罚】 地方金融组织未经批准跨省级行政区域开展业务的，由住所地地方金融监督管理部门责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上500万元以下的罚款；逾期不改正或者情节严重的，由住所地地方金融监督管理部门责令停业整顿或者吊销经营许可证。”

关于《征求意见稿》的立法目的，《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》起草说明开篇明确是“为贯彻落实中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的要求，明确地方金融监管职责，健全地方金融监管体制，提升地方金融监管效能”。

而《征求意见稿》第九条将地方金融组织定义为：“本条例所称地方金融组织，是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构。”

这即意味着，假如《征求意见稿》获得正式通过，则小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等皆不能跨省开展业务。这对地方金融组织来说无疑是个坏消息，因为如此以来，凡是跨省开展业务的机构都不得不面临业务转型或者关停。

那么，站在监管的角度，这样的规定是否真的能起到“贯彻落实中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的要求”呢？笔者对此心存怀疑。

因为要求地方金融组织必须在省内属地经营存在下列几大弊端：

01不利于先富带动后富，实现全国共同富裕。

我国经济总体上取得了显著的成就，但各地发展不平衡，特别是金融发达程度不同是不争的事实。从金融的产生来看，最早是因为商业的兴起，导致部分商人手中有了余钱，可以通过放贷获取一定的收益。资金需求方通过“借鸡生蛋”可以弥补自有资金的不足，快速扩大生产。资金的融通的确存在一定的风险，但不能因为风险就忽略了资金融通给社会带来的好处，为了防控风险因噎废食，结果必然是得不偿失。经济发达省市的资金流入到经济欠发达省市，对需求当地的经济也是一种支持，如果不允许地方金融组织跨省开展业务，只会加剧资金需求当地金融机构的垄断经营，其结果必然是融资难、融资贵。试想一下，除了金融业务，其他经济活动也有风险，为何不规定所有的商业活动只能在省内开展呢？这显然是荒唐的！

02过于追求共性，忽视个性，搞一刀切。

《征求意见稿》第九条将地方金融组织定义可以说是无所不包，其初衷是起草关于地方金融组织的统一监管规定，立法上确实省事，但是否所有的地方金融机构都能如此“一锅乱炖”呢？且不说各家组织之间的经营范围、经营方式存在区别，就是同一类的组织的业务范围也并不相同。以融资担保行业为例，《融资担保公司管理条例》第十二条规定，除经营借款担保、发行债券担保等融资担保业务外，经营稳健、财务状况良好的融资担保公司还可以经营投标担保、工程履约担保、诉讼保全担保等非融资担保业务以及与担保业务有关的咨询等服务业务。也即是说，融资担保公司的业务范围包括融资担保业务和非融资担保业务，二者在风险大小、业务流程、收费及风控措施等方面存在很大的区别，应当区别对待。更何况，开展工程保函等非融资担保业务的融资担保公司主要集中于部分省市的融资担保公司，而这类业务几乎与监管机构所担心的非法金融风险无关，如果一律叫停跨省业务，无异于对杂草庄稼不加区分全部除掉，这当然是不可取的。

03违反上位法律，开启不当先例。

《立法法》第八条规定，“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律。第九条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。《征求意见稿》规定如此重要的金融基本制度，也是基本经济制度，只能制定法律。即便出台条例，也应事先获得全国人民代表大会及其常务委员会的授权，并且参照“对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施”之例外规定，对企业的基本权利剥夺和限制经营范围的强制措施也应排除在可以授权范围之外。

总言之，《征求意见稿》第十一条第二款对地方金融组织不加区分，画地为牢，忽略了各地发展的不平衡性，也不符合金融资金融通的本质属性，不仅不利于地方金融组织正常经营，也不利于全国经济的发展，并且存在越权立法嫌疑，宜加慎思。