国务院近期批准《国家公路网规划2013-2030》

近期，国务院批准了《国家公路网规划（2013年-2030年）》。为此，2013年6月20日，国务院新闻办公室在京召开新闻发布会，邀请交通运输部总规划师戴东昌先生、发展改革委基础产业司司长黄民先生，向媒体介绍《规划》的有关情况。发布会主持人、国新办新闻局副局长胡凯红表示，这也是首次向社会介绍《规划》的有关内容。戴东昌介绍说，到2012年底，国家级干线公路通车里程17.3万公里，其中：普通国道10.5万公里，国家高速公路6.8万公里。国家级干线公路的快速发展，显著改善了我国公路整体技术水平，总体缓解了交通紧张状况，对提高经济运行效率、增强发展活力、提升国民生活质量、保障国家安全做出了突出贡献。但与此同时，随着经济社会的快速发展，国家级干线公路规划与建设仍面临一些亟待解决的问题，如覆盖范围不全面、主要通道能力不足、网络效率有待进一步提高、与其他运输方式需要进一步加强衔接等。

为解决上述问题，交通部从《规划》层面入手，从国家长远发展需要出发，就我国公路网的合理架构进行顶层设计，谋划国家级干线公路的布局，指导国家公路网科学发展，满足全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化的需要。国家公路网规划的目标和基本原则

根据交通部总规划师戴东昌介绍，《国家公路网规划》是公路交通基础设施的中长期布局规划，充分体现了新时期国家发展综合交通运输的战略方针，是指导国家公路长远发展的纲领性文件，必将对我国公路交通发展产生深远影响。

国家公路网规划的目标是：形成“布局合理、功能完善、覆盖广泛、安全可靠”的国家干线公路网络，实现首都辐射省会、省际多路连通，地市高速通达、县县国道覆盖。1000公里以内的省会间可当日到达，东中部地区省会到地市可当日往返、西部地区省会到地市可当日到达；区域中心城市、重要经济区、城市群内外交通联系密切，形成多中心放射的路网格局；沿边、沿海公路连续贯通，形成环绕我国大陆的沿边沿海普通国道路线；有效连接国家陆路门户城市和重要边境口岸，形成重要国际运输通道，与东北亚、中亚、南亚、东南亚的联系更加便捷。

根据《规划》，普通国道全面连接县级及以上行政区、交通枢纽、边境口岸和国防设施；国家高速公路全面连接地级行政中心，城镇人口超过20万的中等及以上城市，重要交通枢纽和重要边境口岸。

《规划》在制定中，坚持了以下5个基本原则：一是布局合理。按照区域发展总体战略、主体功能区战略和生态功能区划要求，与城镇化格局、城镇体系布局、资源分布和产业布局相适应，统筹经济欠发达地区发展和国防建设需要，合理布局国家公路网；二是结构优化。加强公路网结构顶层设计，注重发挥普通国道的干线作用和国家高速公路的主干线作用，构建层次清晰、功能完备的国家公路网；三是衔接顺畅。注重与其他运输方式的衔接，加强与城市交通的融合，发挥综合运输整体效率。提高与周边国家路网的连通性，形成国际运输通道，拓展国际合作与发展空间；四是规模适当。构建综合交通运输体系，科学把握未来公路交通运输需求，合理确定国家公路网总体规模，实现路网供给能力与经济社会发展要求相适应；五是绿色发展。统筹规划通道资源，充分利用既有路线，节约集约利用土地；加强生态环境保护，贯彻低碳发展理念，避让环境敏感区和生态脆弱区，走资源节约型、环境友好型发展道路。

国家公路网规划方案的主要内容

国家公路网规划方案由普通国道和国家高速公路两个路网层次构成，总规模约40万公里。其中：普通国道网按照“主体保留、局部优化，扩大覆盖、完善网络”的思路，保留原国道网的主体，优化路线走向，恢复被高速公路占用的普通国道路段，补充连接地级行政中心和县级节点、重要的交通枢纽、物流节点城市和边境口岸，增加可有效提高路网运行效率和应急保障能力的部分路线，增设沿边沿海路线，维持普通国道网相对独立。调整后的普通国道由12条首都放射线、47条北南纵线、60条东西横线和81条联络线组成，总规模约26.5万公里。

而国家高速公路网则按照“实现有效连接、提升通道能力、强化区际联系优化路网衔接”的思路，保持原国家高速公路网规划总体框架基本不变，补充连接新增20万以上城镇人口城市、地级行政中心、重要港口和重要国际运输通道，在运输繁忙的通道上布设平行路线，增设区际、省际通道和重要城际通道，适当增加有效提高路网运输效率的联络线。

调整后的国家高速公路由7条首都放射线、11条北南纵线、18条东西横线，以及地区环线、并行线、联络线等组成，约11.8万公里；另规划远期展望线1.8万公里，远期展望线路线主要位于西部地广人稀的地区。国家级干线公路将形成由“普通国道＋国家高速公路”两个层次共同组成的线网格局，普通国道提供普遍的、非收费的交通基本公共服务，国家高速公路提供高效、快捷的运输服务。空间布局将更加合理、结构更加清晰、功能更加明确。

《规划》编制及论证过程

发布会上，国家发展改革委基础产业司司长黄民介绍了《规划》编制的有关情况。他指出，随着我国经济社会的快速发展，现有国家公路网规划与建设水平已不能适应全面建成小康社会和现代化进程的需要。为此，“十二五”规划纲要明确要求完善国家公路网规划。

据了解，《规划》编制及论证过程大致可以分为三个阶段：从2009年开始，交通运输部组织开展了规划的研究、编制工作，并多次征求专家和地方交通运输部门意见。同时开展了交通需求、路线布局、用地需求、资金需求、环境影响评价及国外国家级公路发展经验等专题研究；2010年后，国家发改委与交通运输部共同组建了《规划》编制工作小组，经过多次沟通协调和研究论证，形成了《规划》的征求意见稿，同时完成了《国家公路网规划布局研究》和《促进公路可持续发展政策研究》等两个专题研究；2011年以来，发改委会同交通运输部组织召开了多次论证会，听取各省（区、市）、国务院各相关部门和专家意见。

2013年2月，发改委将《规划》上报国务院，5月国务院批准《规划》。

《国家公路网规划（2013年-2030年）》特点

根据发展改革委基础产业司司长黄民的介绍，《国家公路网规划（2013年-2030年）》的特点主要体现在以下几个方面：

一是扩大基本公共服务能力。普通国道由1981年的10.6万公里调增到26.5万公里，新增连接县900多个，实现了全国所有县级及以上行政区都有普通国道连接，以提高公路交通基本公共服务能力。

二是支撑城镇化发展。《规划》与国务院批复的各区域规划进行了有效衔接，注重加强城市群内外交通联系，形成了多中心放射的路网格局，大幅提升了国家公路网对小城镇的覆盖水平。

三是兼顾公平与效率。本次《规划》统筹考虑了普通国道和高速公路的协调发展，明确普通国道侧重体现基本公共服务，高速公路侧重体现服务的高效性。

四是加强顶层设计。规划》首次研究了我国未来公路网的总体规模和层次结构，提出未来我国公路网总规模约580万公里，其中国家公路约40万公里，占总规模的7%，省级公路占9%，乡村公路占84%。

五是注重分析土地环境等支撑条件。根据《规划》，普通国道需新建路段只有8000公里，另有10万公里需原路升级改造；国家高速公路待建路段约2.5万公里，经测算，土地、资金都是有保障的。环境影响评价已经环保部审查通过。

六是注重完善综合交通运输体系。《规划》加强了与其他运输方式的协调、衔接，统筹考虑主要通道的运输能力配置，注重发挥综合运输组合效率和整体优势。

为什么扩大公路规模

《规划》当中普通国道的规模由10.6万公里增加到26.5万公里，增加了一倍；高速公路里程也在增加。对此，交通部和发改委官员进行了解释。

戴东昌说，1981年制定的老国道网规划是个试行方案，实际上30多年以来基本上没有做过大的调整，有局部的微调。经过这30多年公路的建设、发展，特别是高速公路的建设，原来的国道网部分路段被占用，也有一些路段功能在衰退，原来的定位不再适应，需要进行调整。另外，经过30多年，原来的国道网变得不连续、不完整，需要将来对主干线的公路建设发展，从规划方面有一个长远的指导目前有900多个县，我们的国道没有覆盖。

戴东昌表示，已建的高速公路，特别是早期修建的高速公路出现了不适应的状况，部分的通道通行能力严重不不足，拥堵比较严重，覆盖范围也是不足。我国高速公路对新增城镇人口20万以上的城市没有完全覆盖，29个地级行政中心也没有连接。

总体来看，原来的三个国家级层面的规划，阶段性的建设特征比较明显。都面临着一种修编和调整的迫切需要。

黄民也分析了汽车保有量给道路带来的压力。根据统计，目前我国民用汽车保有量已经达到了1.1亿辆，是1981年的60倍，我国进入了一个汽车时代。研究预计到2030年，交通运输需求量、主要通道交通量可能还会有3-4倍的增长，目前的道路规模是不能够支撑和适应的。

“远期展望线”规划着眼未来

针对此次规划中涉及的远期展望线，戴东昌表示，《规划》加大了对其将来长远发展的指导力度。

戴东昌说，在过去的二三十年以来，我们利用有限的资源，抓住了主要矛盾。应该说抓两头:一个是高速公路建设，为支撑我国经济社会的快速发展，为提高社会的经济活力，在大动脉快速高效的运输系统和公路交通骨架上加快建设，来构建这样一种体系；另外一头抓的是农村公路建设，在毛细血管，在涉及到千家万户，特别是广大农村地区的公路建设加快了进度。在有限的资源下，在过去的公路建设过程中抓住了这两个主要矛盾，方向是正确的，而且效果也是非常明显的。

但是随着发展，我们已经关注到，整个公路交通的体系里，普通干线公路，也就是说国省干线，包括国道网和省道网，中间的部分相对滞后。但是在这个阶段，我们已经具备能力和条件，腾出手来，把相对更多的资源、更多的注意力放在国省干线，特别是普通国道的建设上来。

戴东昌说，这个规划加大了对其将来长远发展的指导力度。另外从投资政策上，从“十一五”开始，我们开始关注到了这个问题，并有意识地调整，在保证高速公路和农村公路建设的同时已经有些微调，尤其进入“十二五”之后，我们已经把普通干线公路的建设升级改造，作为一项重点工作，摆在一个更加突出的位置来抓。从投资上、项目审批和政策方面都出台了一些相关的政策。政策和资金上有了保障。另外，对既有的国家干线公路，继续提高技术和质量，提高技术等级。

对于高速公路远期展望线的规划，黄民指出，未来国家公路网总规模约40万公里；其中包括普通公路网26.5万公里，国家高速公路网11.8万公里，再加1.8万公里的展望线，加起来是40.1万公里。

何谓“远期展望线”？黄民说，这1.8万公里的线路主要分布在我国西部地区，这些地区从目前的经济发展水平，人口密度所产生的交通需求，还不需要由一条高速公路来支撑。但是从促进区域经济协调发展，尤其是西部地区开发的角度考虑，从规划层面考虑，需要一些高速公路与它联通和沟通。因此这一地区未来的高速公路建设纳入规划当中，所以我们把它称为远期展望线。

针对规划中将国家高速公路的里程提高到11.8万公里，较之前的8.5万公里提高了3万公里，黄民作了深入解读。他说，我国高速公路目前已经达到了9.6万公里，其中国家高速公路约7万公里。目前无论是规模和水平，我国高速公路通车里程在全球范围内来看都位居前列。他说，目前执行的国家高速公路规划是2004年国务院批准颁布的，当时的布局是“7918”：7条放射线，以首都为中心；9条南北向的纵向线；18条东西向的横向线，简称为“7、9、18”，总规模8.5万公里。当时这个规划的目标是，国家高速公路网络要覆盖20万人口以上的城市。这次我们为什么对高速公路又进行了一次调整？

因为尽管经济社会发展迅速，目前仍有18个超过20万人口的城市，没有国家高速公路网的覆盖；同时还有29个地级行政中心没有高速公路通达，再加上目前有些地区高速公路非常拥堵，所以我们按照国家高速公路的布局原则对未来公路规划作了深入的研究，主要考虑了以下四个方面：第一，没有通达的20万人口以上的城市和地级行政中心，应该从规划层面考虑国家高速公路网的通达、覆盖。第二，原来的“7、9、18”线路达8.5万公里，但很多线路是共线的。比如京台、京沪线，在北方这段到上海、到福建都是共线的，随着经济社会的发展，这种共线车流量增长非常快，所以需要分开。第三，有的线路能力非常紧张，需要四车道改成八车道甚至更多，改造的代价非常之高，所以只能再修建一些并行线，以适应交通运输量高速增长的需要。同时还有一些区域性的连接，仅仅靠这“7、9、18”的干线，从网络层面上感觉它的有效性还不是很好，需要增加一些联络线。第四，考虑区域经济的协调发展。我们注意到，原来的9条纵线绝大部分是在东中部地区，西部地区未来我们认为也需要规划一条纵贯南北的线路，所以增加了两条线，再加上联络线，再加上分开设置的原“7、9、18”的线路，再加上一些平行线和延伸的线路，总规模达到了11.8万公里。另外，我们还考虑到1.8万公里的远期展望线。

未来收费公路占整个公路里程的比例大概是3%

针对社会普遍关心的公路收费问题，两位规划解读者都认为公路收费是出行个性化的需要。从长远来看，我国收费公路占整个公路里程的比例大概是3%左右，其余绝大部分都是非收费公路体系。

黄民认为，我国已经进入了汽车时代，未来的发展需要有一个基础的普通网络，同时还有一个高效服务网络作为干线通道，对于出行者来说有一个个性化的选择：如果说考虑成本或考虑其他方面的因素甚至于沿线的旅途、游玩，可能走普通国道；有一些事要办，要很快的实现某一个点，可能选择的是收费高速公路，这时效率更高。

戴东昌说，按照目前的政策取向，将来我们中国的公路交通是由两大体系构成：一类是以高速公路为主的收费公路体系，体现高速公路高效、集约这样一种特征；除了高速公路之外，原则是以不收费的公路体系为主，为经济社会的发展提供一个普遍的、基础性的服务。按照这样一个构想，从长远来看，我们收费公路占整个里程的比例大概是3%左右。97%左右的绝大部分是非收费公路体系。这是发展的一个过程，我们将继续不断调整和完善收费公路政策，使它更好地适应发展形势和发展环境的变化，适应于公路交通发展和建设的需要。

未来公路建设的资金保障

谈到未来公路建设的资金保障问题，戴东昌表示，资金问题是保障《规划》能够顺利实施最关键的问题。为了保障制定的规划是可行的，我们在制定规划当中进行了资金的测算和研究，对投融资方面进行了专题研究，同时还进行了土地、资源和环境等等这些专题研究。

戴东昌说，经过多年的发展，我国公路交通建设已经探索和形成了一套十分有效的充分利用社会资源和市场力量的公路建设投融资体制。按照一般财政的方式进行筹资的话，都是从一般税或车辆使用税、专项税上进行征缴。利用收费公路的政策，利用投融资的政策，使得我们引入了谁受益谁负担的形式，这个过程是我们基础设施投融资体系中，以特许经营这种国际通用、惯用的方式进行的非常成功的道路。

按照测算，普通国道大约10万公里的升级改造，加上不到1万公里，也就是8千公里左右的新建；另外，高速公路新建大概是2.5-3.3万公里，按照静态投资匡算，《规划》总的投资大约是4.7万亿元。其中普通国道大概是2.2万亿元，国家高速公路大约需要2.5万亿元。考虑到普通国道和国家高速公路服务属性的差异，也考虑到我们将来谋划的，收费公路体系和不收费体系的建立，在投融资上是有所差异和不同的。

普通国道的建设将以政府财政性资金为主，国家高速公路建设继续实行多元化的投融资政策，包括鼓励民资在内的社会资本参与建设。中央和政府在要这方面给予适当的补助。按照现有的资金来源和刚才说的建设需求，经测算分析，我们对资金保障还是有信心的。

加大对这种欠发达地区的支持力度

在此次《规划》中，制定者特别注意把统筹不同区域间，特别是欠发达地区的公路交通发展放在一个非常重要的位置。

戴东昌说，在投资政策上，《规划》提高了对这些地区特别是老少边穷地区的投资力度，现在中央掌握的车购税里，相当大比例用在了欠发达地区。按照农村公路的发展目标，东部和相当一部分中部地区基本完成了农村公路建设规划目标。目前公路建设的短板主要在西部地区。

黄民补充说，我们首先考虑的是900个县必须有国道连通，这900个县主要是西部地区和欠发达地区，所以这次普通国道的扩展将重点在西部地区和欠发达地区。国家高速公路网的调整，我们是在西部地区增加了两条南北向的通道，由“7、9、18”变成了“7、11、18”，所以也是在考虑促进区域经济的协调发展对欠发达地区交通基础设施怎么来适度超前，真正让它起到一个经济带动的先行作用，

未来我国公路将形成布局比较合理、功能比较完善、结构比较清晰、比较安全可靠的国家干线网络对于未来我国公路建设的格局，戴东昌说，将形成一个布局比较合理、功能比较完善、结构比较清晰、比较安全可靠的国家干线网络，实现首都辐射省会，省际多路连通，地市高速通达、县县国道覆盖。

我们公路将来的发展远景如何？戴东昌说，随着经济社会发展，我们国家所面临的公路交通的压力，是世界上其他国家不可比拟的。目前我们国家公路承担的货运量，是美国的3.7倍，我们的公路货物的周转量是他们的2.8倍，我们单位GDP货运强度是美国的6.3倍，下一步将面临更大的交通需求和压力。根据测算，到2030年，公路交通的客货运输需求以及客货周转量基本上是现在的2.2-3.6倍之间。

面对这样一种交通压力，我们必须站在这种长远发展的角度，站在战略的顶层设计的角度来谋划。所以我们从经济社会发展的角度，从综合运输体系的角度，对公路网的规模、结构和布局进行研究。这次进行的国家公路网包括普通国道和国家高速公路两个层次，我们现在也正在指导省里开展省级公路网的编制工作，目的就是形成一个适应于我国将来长远发展需求的，能够应对剧烈挑战的比较集约、比较优化的公路交通体系，同时它又是和整个综合运输体系相匹配、相一致的。

我们可以展望一下，未来我国公路总里程580万公里左右，其中国家公路40万公里左右。这样从国家层面来看，就可以形成一个布局比较合理、功能比较完善、结构比较清晰、比较安全可靠的国家干线网络，实现首都辐射省会，省际多路连通，地市高速通达、县县国道覆盖。