绸缪之年：对2013年中国经济和政策的思考

2013年是中国新一届领导的执政元年。中国经济仍处于增长中下移过程之中，内生增长动力疲弱，政策放松的空间受到房地产价格、通货膨胀和众多体制性因素的制约。加之2013年是各国政府完成换届之后的元年，全球都在寻找金融危机之后的突围之路，转型和变革自然也是中国经济的希望所在。从中央经济工作会议释放的信号来看，新旧杂陈，但更多落地之策还悬而未决。我们抱有期待，但并不急于速成。2013，当是绸缪之年。

经济困境和现实选择

引领过去十年高增长的房地产资本化红利和加入WTO 红利的消散，以快速工业化和城市化为特征的粗放增长模式难以为继，需求不足成为慢性病，产能过剩问题变得严重而持久。从供给管理到需求管理，转换之路漫长艰难，经济政策的空间越显局促，政策刺激的效果边际递减而副作用边际递增。主要体现在：财政收入趋缓， 财政负担趋重，地方融资平台债务压力和土地出让金萎缩限制地方政府加杠杆空间；资产价格泡沫化倾向和自身财务约束限制银行信用再次无度扩张；企业整体负债率显著上升并居于世界前列，国企和大型企业更加明显，结构恶化。

经济和政策的中期约束之下， 2013年，中国经济如何突围有三种路径：一是重回政策刺激；二是容忍经济增速下行和失业上行，力推改革； 三是稳增长的同时，边际渐进改革，在僵持中前行。据判断，第三种选择的可能性较大。

经济形势的未来表现

全球主要消费市场去杠杆和全球产业链再平衡是未来世界经济的基本特征，全球经济难以显著改善。2013年，对于中国经济而言，外部需求继续低迷，扩大内需仍将是重中之重； 内需是战线，出口是防线；内需之中， 投资为主，消费为辅。

从经济增长的三驾马车来看，投资将呈现工业化升级与新型城镇化实施的双轮驱动。经济结构转型的背景下，城镇化是改变二元经济结构和内部失衡的主要方式和依托，同时又嵌套了中国工业化升级的历史进程，工业化升级与城镇化使得固定资产投资保持在较高的水平。2013 年制造业有去产能压力的趋势，但也会伴随产能重构和新产能释放的问题出现。房地产投资，在需求与政策博弈下仍有望保持较高增速。基础设施投资蓄势待发，将是今年亮点，预计增速将达到17%。

消费仍将归于平淡。2013年消费受收入增长缓慢和居民存款下降等不利因素制约，但也存在一些积极因素。一是CPI低位对真实消费有推动作用； 二是收入分配体制改革滞后效应的缓慢显现；三是政策面仍将会有所支持，政府将加大对社保和民生的投入，提高低收入居民的收入水平及消费能力。预计2013年消费增长相对稳定，社会消费品零售总额增速与2012 年持平，消费对经济增长的贡献率有所提高。

出口难有根本改善。未来3～5年，美国的财政去杠杆、欧洲的“危机— 紧缩—衰退—危机”紧缩循环等都将持续存在，日本有可能再度进入新一轮“失去的十年”。2013 年的全球经济增速较去年难有明显提高，中国出口不会有特别的表现。贸易平衡已经取代对顺差和外汇储备增长的追求成为新的政策目标，要避免的是可能的突然和剧烈的外部冲击，尽量平滑低端出口行业的调整和促进行业升级转型。

综上，2013 年，我国固定资产投资仍会保持相对较快的增长速度，消费也会与去年持平或略高，出口大幅回升的可能性不大，预计GDP增速为7.7%～7.8%。#d1cm#page#

政策和改革的不确定性

2013 年，中国的内外战略都面临调整，经济转型和体制改革可望成为更重要的政策目标。国内外经济形势变化的大背景是主因，政府换届、改革预期强化，则仅是次因。2012 年年底的中央经济工作会议对当前经济形势的判断是：“国际经济形势依然错综复杂、充满变数，世界经济低速增长态势仍将延续，各种形式的保护主义明显抬头，潜在通胀和资产泡沫的压力加大，世界经济已由危机前的快速发展期进入深度转型调整期”。既然是深度调整期，我们的对策首先是把自己的事情做好，在国际博弈中更加主动，乃至反制而不是一味追随和被动承受，利用这个机会“倒逼我们扩大内需、提高创新能力、促进经济发展方式转变”。

形势判断决定了政策目标从增长数量向发展质量的转变。2013年的工作重点，就不仅是简单延续2012，或者仅就2013 一年，而是布局2013 开始的十年。中央强调工作要“以提高经济增长质量和效益为中心”，拒绝“有水分的增长”，“保增长”或“稳增长”没有出现在关于2013 年的政策表述中，而经济结构调整在多处得到了强调，如“加快调整产业结构”，“把化解产能过剩矛盾作为工作重点”，在“不会造成重复建设的基础设施领域加大公共投资力度”、对“重大项目必须坚持全国一盘棋，统筹规划”，等，不一而足。

但政策的实施具有不确定性，政策落地尚需细化。目前的政策表述包含了多重目标，长期目标和短期目标，转型目标和增长目标，公平目标和效率目标，等等。目标太多就容易缺乏头绪，更严重的是，目标之间就有了相互冲突的可能。如何区分主次、把握尺度，不仅增加了难度，也增加了政策的自由裁量空间，降低了政策的决策和执行效率。例如：

1.继续坚持房地产市场调控政策不动摇和推进城镇化，如何相辅相成？2012

年，房价调控未达目标，严厉的限购、限贷政策下，北京、上海等一线城市上涨尤多，这表明三线城市相对一线城市的房价是高估的，体制改革不到位的情形下贸然推进城镇化，可能会助长资产泡沫的副作用。

2.适度增加社会融资总量和贷款规模的货币政策和“潜在通胀和资产泡沫的压力加大”的形势判断，如何一致？而实施城镇化、加强民生保障等方面的巨大资金缺口，如何解决？

3.大量增加的政府事权和结构性减税有何关联？政府开支的增长，短期可以以赤字财政满足，长期则难逃“国债和税收等价”的宿命，甚至引致潜在的通胀风险。

因此，这意味着尽管对问题的认识是清醒和全面的，但各项政策针对了不同的问题，需要整体的解决方案和配套的能够落地的实施方案。

以积极财政和稳健货币两个问题为例。积极的财政政策如何实施？以地方政府还是以中央政府为主体实施？中央政府增加国债发行在预期之内，但用在哪里？增加太多不太现实，也不必要，增加有限则对于新增的庞大政府事权杯水车薪。增加地方的财税权，有多少空间？对于目前地方的财政紧张状况，能有多大缓解？核心问题在于财税体制改革和政府职能改革。我们认为，积极财政应以中央政府为主体；地方会增加财税权，但空间有限，也不是解决其财权事权矛盾的出路，经验表明，财权越大，事权越多，财政紧张状况越会加剧，要解决矛盾，只有让渡部分事权给市场和私人部门；事关地方负债扩张的融资平台，不应该放松。

稳健的货币政策，包含了数量和价格工具。数量工具，“适当扩大社会融资总规模，保持贷款适度增加”，这有增加直接融资(主要是债券融资，和前述增加赤字呼应)之意，也有货币政策中性偏松之意。价格工具，要“切实降低实体经济发展的融资成本”，如何降低？是通过连续降息降准、增加货币供给、放松地方融资约束、重走廉价货币老路的方式，还是通过经济适度调整、允许风险适度暴露、挤出非合意需求的转型方式？我们希望是后者。

比“放”或“收”的调控政策更重要的是体制改革。唯有改革方能化解转型问题。全面深化经济体制改革是2013 年六大任务中最重要的工作。“研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表”。2013 年的体制改革，可能更多的实质性内容还得期待2013年的“两会”、中共十八届二中和三中全会。

政策演进是一个学习和实践的过程，试错是改进的常经之路。直面问题，并不能替代对过往政策实践的反思。回顾2008 年金融危机以来的经济政策，四万亿投资，十大产业振兴规划，保障房建设，非公经济发展，收入分配改革，“维稳”，等等，各有经验教训。2013，基本可以排除大规模经济刺激的概率，但仍需警惕地方扩张超预期的风险。(作者系南开大学经济学博士、中信建设宏观经济分析师)