铁道部谋划成立三大集团 改革撕开一角

铁道部政企分开的体制性改革终于撕开一角。

本报从相关部委、铁路建设系统及相关大型国有企业的高层等多个消息渠道证实，铁道部正在谋划成立三大集团，分别为投资、建设、运营集团公司。

三大集团公司成立后，铁道部将相关业务板块分别注入新公司，铁路业务运行铁道部不再插手，只负责行业监管和法规政策的制定。

上述人士称，三大集团成立后将划归国资委，改革初步方案或将在10月前落定。

2000年前后和2008年“大部制”推行时，铁路政企分开改革曾经呼声很高，但两次都未获推进。此次成立三大集团公司能否成为改革契机，铁道部本身将何去何从，引人关注。

三大集团

今年3月，《国务院批转发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》再次出现在政府网站上，其中明确指出，按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案。

关于铁路的改革方案，近些年发改委也一直在催促铁道部自己拿方案，并要求铁道部积极配合，但随着铁路大建设的推进，改革一事被拖延。

2011年2月，原铁道部部长刘志军落马后，新部长盛光祖曾实施一系列运营调整，在发展思路上试图调动各路局的经营潜能，并将经营自主权下放给路局。

这些执政动向，曾被业界解读为铁路系统开启改革的前奏。有铁路业内人士称，盛光祖上任后，就铁路改革一事，也曾主动与国家发改委接触，不过“7·23”动车追尾事故发生后，铁路系统开始加强安全管理，为维护稳定运行，改革被暂时搁置。

随着刘志军的落马及随后多位铁路系统高管的涉案，以及动车事故的发生，铁道部集权管理运行的现状引起高层的关注。“可以说这是奠定铁路政企分开的关键性因素。”一位铁路业内专家说。

从2003年至今，铁路系统的改革方案曾出现过两种方向。一种为按地域条块切割，撤销18个铁路局，成立五大集团，各自运营，铁道部负责行业监管和法规政策的制定；另一种方式则是成立国家铁路集团，铁路局变身集团的下属公司。

这两种方式更多偏向于运营，随着“十二五”时期铁路基础设施建设开始发力，铁道部负债急剧增长，这两种改革模式都显得顾此失彼。而按照投资、建设、运营成立三大集团公司，成为新的选择。

据铁路系统知情人士透露，三大集团的具体方案为，铁路投资集团公司未来主要负责铁路建设领域的融资和投资，铁路建设集团主要负责铁路项目的规划、建设、施工等，铁路运营集团则由铁道部的运输局剥离后成立，主要负责下属运输公司的各项运输内容，及对全国运输实行统一指挥。

地方铁路局成立分公司的方式，一种政策取向是以省为单位设立分公司，取消目前的18个路局。另一个取向则是，目前的18个路局变身为三大集团的分公司，受集团垂直管辖。据了解，目前多数铁路人士倾向于后者。

与此同时该人士还透露，政企分开之后，铁道部今后将只负责投融资、建设、运营、安全政策法规的制定和行业的监管。

有所关联

本报了解到，铁道部已经开始对相关业务内容分离及剥离的各个环节进行核算、分析和研究，三大集团的筹备也已在计划中。

铁路系统知情人士称，铁路投资、建设、运营三大集团以公司治理结构来分析，虽然各自为政，但未来将息息相关：投资集团主要负责给建设集团真金白银的输血，将以股权结构置换与后者合作，而建设集团与运营集团也将以其他方式实现合作。

据铁路建设系统的知情人士透露，未来的铁路投资集团主要负责铁路建设领域的融资和投资，可能是目前中国铁路建设投资公司（下称“中铁投”）的改造重塑，将铁路负责相关资金筹措的业务再注入。

中铁投是由铁道部全额出资设立的国家铁路投资机构，前身为中铁建设开发中心，1994年由铁道部投资设立的面向全国部分合资铁路和地方铁路投资管理的企业，2004年改名，其核心业务之一是以铁路线股权向社会融资。

今年以来，铁道部已将多条主要线路的股权陆续转交至中铁投，有广深港线、沪昆线等。

而京沪高铁融资时，中铁投就已大显身手，以京沪高铁4.537%股权挂牌融资60亿。“铁道部政企不分，很难融资，但中铁投是一个公司，融资相对能取得信任。”铁路相关大型国有企业的一位高管认为，要想打破铁路建设资金瓶颈的制约，必须以公司、市场化的方式才能有所谋。业内人士预测，未来铁路投资集团的融资模式，或主要以股权置换，与铁路建设集团合作。

铁路建设集团的成形，则可能是对现有两大建设单位中国中铁、中国铁建，进行资源选拔后的整合，或者另外组建。该集团成立后，主要负责铁路项目的规划、建设、施工等。

而铁路运营集团的设立，更多业内人士的观点则是由目前铁道部的运输局剥离后，成立运输集团，主要负责下属运输公司的各项运输内容，及对全国运输实行统一指挥。

资产与债务

2010年初媒体曾报道称，铁道部改革方案将分成两步，第一步是精干主业、分离辅业，第二步是在中央成立中国铁道集团，在地方成立五大区域公司，实现政企分离。

其中，在地方成立的五大区域铁路集团股份有限公司，负责经营所在区域铁路资产，区域集团由中国铁道集团公司控股，各省国资委参股，部分试点地区还可引入国外战略投资伙伴。

但北京交通大学教授赵坚认为，成立五大区域集团公司，更多涉及到运营，是在现有的路局基础上合并成立公司，更多的基础性优势是运输。但在建设、投资两方面，仍然存在问题，新成立的公司没有资金筹措和资本运作经验，也缺乏辖内线路的建设规划经验，很难完成未来的发展任务。而按照投资、建设、运营来成立三大集团，比上述方式更能解决投融资和铁路资产负债问题。

他表示，目前铁道部因政企不分导致融资困难，也因为融资政策及与相关企业的多年深厚来往，外部资本被排挤很难进入这个圈子。未来铁路投资集团以公司的名义在市场上融资，显然比铁道部自己出面好得多。

据铁道部财务审计报告数据显示，截至今年3月底，铁道部总资产为 40084.14亿元，总负债为24298.36万亿，负债率升至60.62%。

由于铁道部负债率高升，现有高铁盈利时间较远，铁道部自筹资金较少等因素，导致铁道部融资成为一大困难。从去年后半年开始，铁道部从银行融资的渠道几乎被冰封。

由于资金压力，及铁路建设过度超前，从2011年开始，铁路的基础建设资金由7000亿急速下降为4690亿，今年建设资金再度减少为4060亿。

而从去年开始，铁道部发债的压力也急剧加大，甚至流标。在社会融资方面，由于铁路体制的政企不分，多数社会资本不愿进入也无法进入。由此造成的资金困境，成为“十二五”时期铁路建设持续发展的拦路虎。

据一位长期研究铁路的法律人士介绍，目前政府部门债务的处置方式大约有两种方式。

一种是中央财政兜底，铁路属于公共产品，铁路建设投资所形成的债务，可以通过国务院发文实施行政剥离，最终铁道部欠银行的钱由国家财政分担。

另一种方式则是商业化，将债务划到新成立的资产管理公司，债务投资时产生的股权也将一并进入资产管理公司。“铁道部发行债券与贷款后，都用作了铁路建设的出资，活钱变成了固定资产，作为银行来讲，有资产就能抵押。”该人士表示。

早在2010年底，铁道部就酝酿成立一家专门管理高铁投资债务与股权的新公司，当时对于这家高铁资产管理公司的定位很单一，将专门收纳近几年高铁建设中，铁道部的投资债务和股权，便于铁道部对高铁资产的管理。

但这一动议至今未见实质行动，而如果成立三大集团公司后，会否将铁道部的部分资产和负债，以及其他相关部门打包到铁路投资集团里，目前尚不得而知。