中国建筑业发展战略与产业政策研究报告(节选)

一、建筑业在国民经济和社会发展中的作用日益增强

1980年，邓小平同志从国家经济建设发展的战略高度出发，借鉴发达国家建筑业发展的经验，结合中国国情，高瞻远瞩地提出建筑业是国民经济的支柱产业，为我国建筑业改革与发展指明了方向。60年来，我国建筑业伴随着新中国的建设事业而发展壮大。自1953年开始的“一五”期间156项重点项目建设到“六五”前，建筑业在极其艰难的条件下为改变我国一穷二白的面貌奠定了重要的物质技术基础。改革开放30年来，建筑业更是呈现出持续快速增长的势头，建筑领域的相关法律法规、产业政策不断完善，建筑业企业综合实力不断增强，为国民经济和社会发展做出了巨大贡献。

一是建筑业的支柱产业地位日益显著。建筑业增加值在GDP总量排序中，长期稳步居于国民经济各产业部门的前六位。根据《中国统计年鉴－2010》，在国民经济各产业部门中，建筑业占GDP的比重为6.58%，居制造业、农业、采矿业、批发零售业之后，位列第五。建筑业的快速发展，大大改善了城乡面貌和人民居住环境，加快了城镇化进程，带动了相关产业发展。

二是工程建设成就举世瞩目。长江三峡水利枢纽、青藏铁路、武广高速铁路、苏通跨江大桥和杭州湾跨海大桥、北京奥运场馆、上海世博会场馆等一大批高大精尖工程的顺利竣工和投入使用，充分说明了我国建筑业的技术、管理和工程建造能力达到世界领先水平，这些工程为我国的经济建设、国防建设、文化建设和民生改善发挥了巨大作用。

三是建筑业提供了大量的就业机会。目前，建筑业的从业人员已达到4100多万人，约占全社会从业人员的5%，至少直接影响到全国1亿多人口的生存和生活质量。建筑业不仅直接拉动了国民经济增长，同时吸纳了城镇化及农村结构调整所转移的大量劳动力，缓解了就业压力，有力地支持了社会主义新农村建设和“三农”问题的解决。

四是建筑业是应对各类金融危机和突发事件、抢险救灾的重要力量。特别是汶川、玉树地震灾害发生后，建筑业积极响应党中央、国务院的战略部署，率先进入灾区抢险救灾，为经济运行企稳回升，为保障人民生活，为灾后重建，建立了卓越功勋。

建筑业之所以能够取得如此巨大成绩，原因是多方面的，但最根本的一条，是党中央和国务院高瞻远瞩、高度重视，给予了强有力的政策引导和支持。

二、建筑产业政策有待进一步完善

随着我国社会主义市场经济的逐步建立，建筑业已进入持续、快速、健康发展的轨道，建筑业产业政策起到了积极的推动和引导作用。但同时也应清醒地认识到，我国建筑业产业政策尚有许多地方有待进一步完善。

一是工程建设法规制度有待完善。现有法律法规不能完全适应国民经济和社会发展的新形势，对工程建设各方主体行为缺乏有效的制约机制，建筑市场不规范行为依然存在；工程保险与担保制度的推行缺乏强有力的法律依据，应有的作用未能得到充分发挥；信用体系建设缺乏长期的系统规划，法律法规的支撑力度也不够。

二是工程质量与安全生产形势依然严峻。法律法规和技术标准的制定滞后于工程质量与安全生产管理工作的需要，政府监管作用未能充分发挥，社会监督机制不够健全，工程质量与安全生产责任制度不完善，重大事故预防控制体系有待健全。

三是产业规模与结构不够合理。建筑业产业集中度需要进一步优化，建筑企业资质管理政策有待进一步完善，融资渠道也需要进一步拓展，以利于符合建筑业产业结构调整方向的专业化企业的发展。此外，需要政府鼓励和支持企业之间组成联合体，使尽量多的企业发挥自身专业能力和品牌优势，从而提高建筑市场竞争力。

四是科技进步与节能减排工作有待加强。科技进步投入不足，科技政策执行力度不够，政策效果欠佳；建筑企业科研人员培养机制不完善，科技成果向现实生产力转化能力薄弱。建筑节能管理体制及标准体系需要进一步完善，建筑节能经济激励政策的实现形式有待完善和创新。

五是企业经营与市场拓展能力较弱。与发达国家承包商比较，我国大型建筑企业的经营模式比较单一，经营方式比较落后，管理水平不高，国际化程度较低；企业经营范围比较窄，主要在房屋建筑、土木工程等领域，不利于分散经营风险，企业综合利润也较低；建筑企业一般只承揽工程设计、采购、施工，利润较高的融资及前期策划缺乏竞争优势，工程咨询、勘察设计、项目管理等方面的国际市场开拓能力依然较弱。

六是工程建设组织方式尚需深化改革。因法律法规不完善、相关制度不配套、市场接受程度不高等，致使工程总承包、工程项目管理服务等工程建设实施组织方式未能得到广泛推行。BOT（建造—运营—转让）、PPP（公私合伙）等新型建设管理模式缺乏法律法规予以调整。

七是建筑业从业人员资格及培训制度有待完善。个人执业资格作为单一的政府强制性执业资格制度，尚未明确规定执业管理机构；个人执业资格管理政策的法律效力较低，执业范围又不许交叉。产业工人的培训动力不足，培训效果需要进一步提升，建筑工人的工作时间超长和工资拖欠问题依然存在。

八是建筑工业化水平需要进一步提升。建筑业仍在大量使用传统技术，科技进步贡献率较低；建筑标准化工作滞后，部件标准化和通用化程度低；施工机械化和合理化程度不高；节能节水等先进技术尚未广泛推广应用。

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三、促进我国建筑业持续健康发展的政策及措施建议

为将我国建筑业打造成具有较高贡献率的支柱产业、引领时代发展潮流的低碳绿色产业、自觉履行社会责任的诚信产业、具有较高产业素质的现代产业，需要立足于服务国民经济和社会发展大局，深入贯彻落实科学发展观，不断完善建筑业法律法规及产业政策，加快建筑业发展方式的转变步伐，引导和推动建筑业持续健康发展。

（一）创新和完善建筑市场体系

1. 完善建筑业法律法规体系

（1）尽快修订《建筑法》。《建筑法》自1998年3月1日实施以来，在规范建筑市场行为、促进建筑业改革与发展中发挥了十分重要的作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，特别是我国加入WTO以来，建筑市场环境发生了重大变化，《建筑法》已不能完全适应我国国民经济和建筑市场发展的需求。修订《建筑法》，应着重考虑下列内容：

1）拓宽《建筑法》调整范围。现行《建筑法》调整的内容主要涉及房屋建筑工程的施工阶段。应考虑《建筑法》调整范围的拓展，工程类别应覆盖各类土木工程和建筑工程，实施阶段也应覆盖工程勘察、设计、施工等各个阶段。

2）明确相关工程承包制度的法律地位。现行《建筑法》基本上是在工程设计、施工相分离的前提下制定的，而对于近年来推行的工程总承包（DB、EPC等）、项目融资（BOT、BT、PPP等）实施模式未能涉及；对于国际上普遍采用的工程担保、工程保险、工程咨询服务（包括工程项目管理服务）等也缺少相应的法律规定。《建筑法》的修订应充分考虑建设工程新型实施方式及相关制度设计，为建设工程的科学实施提供法律依据。

3）加大对业主行为的规范力度。现行《建筑法》更多地调整的是承包单位的行为，而对于业主方的行为规范较少。从建筑市场长期存在的难以根治的问题来看，多数问题与业主不规范行为有关，对业主行为的规范和管理已成为现阶段建筑市场管理的难题之一。为有效规范建筑市场，《建筑法》的修订除加强规范和调整承包单位的行为外，还应充分考虑对业主方在工程建设过程中行为的规范和调整。

（2）完善相关法规。《建筑法》作为建筑行业的最高法律，主要是原则性地明确市场主体的权利和义务、各种行为的法律责任以及各种工程实施组织方式的法律地位。应在修订《建筑法》的基础上，修订和出台相关的配套法规，以进一步规范建筑市场行为。包括出台以《建筑市场管理条例》为代表的行政法规，具体解决市场主体违法行为界定不清、定性不准、监管手段缺乏、执法效力弱等问题。

（3）制定产业发展规划。长期以来，建筑市场由多个部门分别管理的局面尚未得到根本性转变。建筑产业规划作为实现建筑业发展目标和实施发展战略的纲领性文件，为确保各相关部门共同遵循、通力合作、互相协调，应由国务院或国务院委托相关部门进行制定和发布。产业规划内容应涵盖建筑市场准入、建筑业企业行为规范、建筑业从业人员管理、产业技术进步、建筑市场信用体系建设、建筑市场监管等方面。

2. 完善市场准入制度

目前，建筑业企业市场准入的唯一条件是国务院建设主管部门颁布的建筑企业资质管理等级标准，资质管理成为建筑业最主要的法规政策壁垒，限制了新企业进入市场及中小企业承揽大型和复杂工程项目。因此，应充分发挥资质管理对企业择优汰劣的作用，实现产业结构优化调整。

（1）提高自然准入壁垒，降低退出壁垒。市场经济条件下的自然准入壁垒主要是资金和技术壁垒，即依靠激烈竞争建立起来的市场力量调控准入门槛。在产业达到相当规模时，自然壁垒就会使那些经济实力和技术水平达不到要求的企业不敢贸然进入，即使进入也难以生存。为促进结构调整和产业升级，要大力吸引资金进入建筑市场，鼓励具有大量资金和符合标准的行业外企业进入建筑市场，鼓励其兼并和联合各种类型的建筑企业，优化企业组织结构，有助于提高行业准入门槛和调整产业结构。

此外，为打破建筑业生产能力过剩和建筑产品同质化的局面，满足产业结构调整需要，应降低行业退出壁垒。这要求建设主管部门会同其他有关部门，在宏观层面积极推进失业人员社会保障体系建设、国有企业改制以及政府职能转变等产业退出援助政策，以降低退出壁垒。

（2）改革企业资质评级方式，逐步转变为资信评级。对于新进入企业，规定其只能申请暂定资质，允许其在符合市场规则的前提下进行建设活动。在一定年限内，应根据市场反馈，重新核定其资质等级。对于企业资质升级，应取消年限限制，重点通过考察其在市场活动的业绩，包括其资信水平，决定是否对其升级。若企业违反建筑市场规定、出现质量或生产安全事故，则降低其资质等级，并加大处罚力度，增加其违约成本。

对于企业资质升降问题，应严格按照市场规则办事，杜绝低级别企业降级易、高级别企业降级难等情况的发生，以提升政府公信力。此外，为减轻政府负担，提高政府效率，可以充分发挥行业协会和社会力量的作用，由行业协会受政府委托负责资质管理，政府则对其进行严格监管。

（3）建立不同资质等级企业的市场分工制度，为不同规模的企业设置有区别的竞争平台。借鉴国际上的成功经验，对不同资质等级的企业设定合同额度的上下限范围，引导各资质等级企业进行合理的市场定位，实行有差别的市场分工，在各自不同的市场层面上进行有序的竞争。以此规范企业市场行为，维护市场竞争的公平和高效率。

3. 加强信用体系建设

我国建筑市场信用体系建设工作已经启动，全面开展信用体系建设工作是下一个阶段的工作重点。建设主管部门在行政许可、市场准入、招标投标、资质管理、工程担保与保险等工作中，应积极利用已公布的诚信行为信息，依法给予守信行为激励和支持，给予失信行为惩戒，逐步健全有效的信用奖惩机制。

（1）完善建筑市场信用法规。我国的信用立法是一项长期工作，但完善的社会信用体系客观上需要完备的法律体系作保障。根据我国建筑市场目前的具体情况，应在国家信用法律的覆盖下，根据行业特点和需要，建立建筑市场的信用管理法规，建设主管部门作为建筑市场信用管理的主管部门，应引导和监管建筑市场信用系统的建立和运行。

（2）完善建筑市场信用制度。建筑市场信用制度主要包括信用奖惩制度和信用评价制度。

1）信用奖惩制度。信用奖惩制度是信用体系建设的重要组成部分。各地建设主管部门不仅要建立信用体系与招标投标、资质监管、市场稽查等的纵向联系，还要实现信用体系与相关管理部门和机构（如工商行政管理部门、银行）等的横向联系，以此来逐步完善信用奖惩制度。对失信者进行经济和名誉处罚，对诚实守信的企业和人员给予奖励，并加大正面宣传力度，使建筑市场形成诚实光荣和守信受益的良好氛围。

2）信用评价制度。建筑市场主体信用评价的内容复杂，应建立科学的评价指标和评价标准。首先，需要建立相关信用数据库、信用档案，进行评价数据收集；其次，选取统一的评价指标，对企业及个人进行全面定量评价和静态、动态互动式管理；最后，加快培育中介组织，将信用评价管理主体由政府逐步过渡到中介机构。信用评价的结果将作为投标、企业资质晋级等的重要依据，并定期向社会公布。

（3）推进信用信息平台建设。全国各地建筑市场已经建立起各自范围内的信用信息平台，但是在信息化方面仍然需要进一步完善，包括建立信用数据库以及加强信用评价动态化。

1）完善信用数据库。由专业的资信调查公司、信用评估机构建立的企业资信数据库是目前国内外企业征信数据的一个重要来源，这些资信数据库具有数据量大、信息齐全、信息更新较快的特点。

2）加强信用评价动态化。应全面广泛应用建筑市场信用体系平台，对建筑企业、执业资格人员的市场行为依照信用标准进行全面考核评价，实现监管信息即时动态更新，直接与工程招投标、企业资质、个人执业等有效联动，最大程度地发挥建筑市场信用体系平台的作用。

（4）充分发挥行业协会作用。行业协会应积极参与信用体系建设，协助政府部门研究制定信用标准，参与征信和评价，并以会员单位为基础，开展建筑市场信用体系专题研究，指导有关信用评价机构研究建筑市场各方责任主体的信用标准模型和评价方法。

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（二）进一步完善工程质量和安全生产管理体系

质量和安全是建设工程的生命线。确保工程质量安全，不仅是建设问题、经济问题，也是民生问题、政治问题。为加强建设工程质量和安全生产管理，需要进一步完善建设工程质量和安全生产管理体系，包括企业内部的自控保障体系、政府主管部门及社会机构的监管体系。而企业内部自控体系的完善，需要通过政策引导、市场机制来促进。

1. 加强建筑市场监管

（1）完善监管立法。法律法规是监管主体的行为准绳。完善市场监管体系，使监管主体的监督管理活动有法可依，首先要解决监管立法问题。要从我国的实际情况出发，充分借鉴国外成功的经验，逐步实现监管立法与市场经济发展阶段相适应。以《建筑法》、《安全生产法》、《合同法》等为基础，针对近年来建设工程中出现的新问题，进一步完善立法和规章制度建设。以安全生产为例，要对现场安全生产监督检查评判标准、违法违规行为的处罚细则等各种规章制度加以细化，以规范建筑市场的安全生产行为。

（2）完善联合监管机制。随着监督管理分工的进一步细化，工程质量和安全生产监管职能分布在政府各个管理部门，包括建设主管部门、工商、税务、财政、银行等行政和社会机构，即使在建设主管部门，监管职能也分布于各级监管机构，在其职责范围内各司其职。在这种形势下，联合监管机制尤为重要，应建立跨行业、跨部门的沟通机制，以便交流经验、研究问题，提高监管执法水平。

（3）加强监管队伍建设。监管队伍是建筑市场监管体系的执行者，监管人员素质的高低，关系着监管效果的优劣，因此，必须加强监管队伍建设。首先，应加强监管队伍的专业化建设，加强对监管人员的专业培训，提高其业务素质，确保监管队伍的专业化。其次，应加强监管队伍的规范化建设，相关部门应建立监管资格审核制度，按照程序审核监督人员资格，核发监督执法证件。最后，应加强对监管队伍的监督。监督管理机构的工作人员有玩忽职守、滥用职权、以权谋私或行政不作为等行为的，应依法追究行政责任，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

（4）发挥第三方机构作用。

工程保险、担保机构在承保时应充分考量投保单位以往的工程质量和生产安全事故记录，通过调整相应的保险、担保费率甚至拒绝为企业提供担保和保险服务，发挥监督作用，从而促进建筑企业提升工程质量水平、增加安全生产投入。

2. 建立和完善工程保险和担保制度

建立和完善工程保险和工程担保制度，强制推行工程保险和担保制度，有利于充分发挥市场制约作用，促使建筑市场形成优胜劣汰的良性竞争机制，为业主选择合格的承包商创造条件，同时也是利用市场机制加强工程质量、安全生产管理的有效途径。应在以往试点工作基础上，制定出台相关法规政策，引导工程保险和担保市场的健康发展。

（1）完善法律法规。完善的法律法规、合同条件是我国全面推行工程保险和担保制度的重要保证。应通过修订《建筑法》，明确工程保险和担保制度在建筑市场中的重要作用，并在《建筑市场管理条例》等行政法规及部门规章、建设工程合同示范文本中予以进一步明确，保证建设工程强制性保险制度和担保制度的推行。

（2）强制推行工程保险和担保制度。从国际经验看，强制推行工程担保制度，有助于有效解决我国建筑市场信用、工程承发包合同纠纷、工程质量和安全生产、工程款拖欠等方面的问题。在强制推行工程担保制度的同时，也需要强制实行工程保险制度，不仅为担保公司开展业务提供保险，而且在我国目前建筑市场机制不够完善、交易行为不够规范、风险防范意识普遍不高的情况下，工程保险制度的推行对于保障工程建设顺利实施、规范建筑市场和防范金融风险具有重要作用。

（3）改革工程造价管理方式。我国规定的工程造价中所包含的建设工程保险和担保费用很少，通常采用预留不可预见费的形式应对风险，通过支付确定的金额给工程保险和担保公司来转移工程风险和违约风险的做法尚未普及。为推行工程保险和担保制度，需要改革建设工程费用组成，明确规定工程保险和担保费用是工程造价的组成部分。这样，建筑企业在投标时可将工程保险和担保费用纳入投标报价中，对于实力强、信誉好的建筑企业，能够争取到工程保险和担保公司较低的费率，报价可降低；对于实力弱、信誉差的建筑企业，则只能承受较高的费率，报价就会提高。由此可见，通过工程保险和担保制度可实现市场对建筑企业能力和信誉的检验，有利于建筑企业的优胜劣汰。

（三）推动建筑业技术进步与科技创新

通过政策引导、宣传教育、创新经验交流等多种形式，规范建筑业科技创新主体及其行为的价值取向，加强对创新价值观的引导和培育，在全行业倡导科技创新的价值理念，通过建筑企业的技术创新提升产业整体竞争力。

1. 建设主管部门加强规划和政策引导

（1）组织制定建筑业中长期技术研发与应用规划。根据国家科技与经济发展规划以及建筑业转变发展方式的需要，组织制定建筑业中长期技术研发与应用规划，确定研究方向和重点开发的技术领域，以此作为建筑业技术创新的指南。

（2）完善科研项目责任制。积极实施对科研项目的责任目标考核，编制科研项目责任书，对科研项目完成的主要内容、完成时间、计划进度、责任人、阶段验收和项目完成验收标准以及奖罚办法等作出明确规定，以有效地激发科研人员的积极性，并确保科研项目实施效果。

（3）组织相关机构对科研院所和大学的学科分布与科技资源优势进行评估，进行技术创新的战略分工，减少甚至避免低水平重复研究。

（4）改进和完善保护知识产权和促进技术扩散的相关法规政策，授权有关机构立足于开拓全球建筑市场，制定并实施建筑业知识产权保护与技术扩散战略，以促进我国建筑业及其关联产业新知识的产生以及在国际建筑市场的传播与应用。

（5）加大基础研究和探索性研究的投资。建设主管部门加强与国家自然科学基金委员会及教育、科技、财政、交通运输等主管部门的有效沟通，努力增强对土木建筑等相关学科研究的资助力度，积极鼓励和支持跨学科、跨行业的研发与教育活动，增强建筑业科技投入的战略性。

（6）出台有关政策，鼓励建筑业产、学、研分工与合作，以及相关产业科技人才的自由流动。

2. 鼓励科技创新资金的市场化运作

除政府和企业投入外，应积极吸引其他社会力量的资金，以加大建筑业科技投入。建立建筑业技术进步创新基金，对积极参与科技创新的企业加大资金支持，推进重大科技项目以及新产品研制。

3. 加强产业科技成果转化

积极推进建设领域重点推广项目和新技术工作的落实，与财政等部门配合出台产业、金融、财政相结合的鼓励政策。同时，完善科技成果转化体系的建设，加快新技术、新工艺、新材料、新设备、新工法的推广应用。

科技成果的转化需要以专利、专有技术权属保护和有偿转让为动力的技术创新激励机制为基础。因此，要加大对工程勘察、设计、施工企业的专有技术、计算机软件和勘察设计成果等知识产权依法保护的力度。

4. 加强技术创新指标的考核

针对我国建筑企业自身创新意识不强的现状，政府在制定政策时应加强技术创新指标的硬性考核，督促建筑企业积极进行科技创新活动。从评优评奖、企业资质管理、企业负责人等方面加强对科技进步的考核比重，在建筑企业资质等级标准中提高技术创新所占比重。

5. 为创新活动引入多种融资渠道

拓宽市场融资渠道，建立多种基金鼓励技术创新和成果推广应用，如科技研发和推广基金、创新风险基金、创新援助基金等；采取增加贷款、贴息、税收优惠、价格补偿等鼓励创新活动，包括对国有资本、民间资本、国外资本投入的鼓励和支持；加强企业增加科技投入的政策导向，鼓励企业增加科技投入，积极争取将风险资本引入结构技术、施工工艺、新材料技术等科技含量较高的领域。

6. 继续加强科技人才培养

科技进步的关键在科技人才的培养，但目前建筑企业对科研人员的重视程度不足，政府在制定政策时要进一步完善有利于建筑业人才培养的配套制度，强化企业的人才培养意识，营造有利于建筑业人才成长的政策环境，提高企业从业人员的整体素质。大学、企业和科研院所应通过教育、培训、技能训练、国际人才交流等多种形式，培养青年科技人才的科学精神、团队精神、创造才能和创新意识，培养出开拓国际市场所需要的懂技术、善管理、通经营的复合型人才。

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（四）加大落实建筑节能减排力度

我国是一个建筑大国，每年新建房屋面积高达17-20亿平方米，超过所有发达国家每年建成建筑面积的总和。随着全面建设小康社会的逐步推进，建设事业迅猛发展，建筑能耗迅速增长，建筑节能已成为节能减排的重要工作内容。

1. 进一步完善建筑节能减排管理体制

由于节约能源资源存在着市场失灵，各国政府普遍进行干预，即使在追求自由市场经济的美国，有关管理机构也十分庞大，政策力度很大。因此，我国必须要进一步完善建筑节能减排管理体制，逐步完善管理体系，规范各方行为，明确各方职责，做到各职能部门和责任单位分工明确、协调有序，将节能减排落到实处。

2. 实施多样化的经济激励政策

（1）设立建筑节能投资基金，吸纳社会资金促进能效提高。节能投资基金对节能项目进行支持，资金来源主要包括政府的直接财政投资和民间资金。节能投资基金可以对外直接投资，作为项目资本金，也可以向企业提供担保，为企业的节能投资融资进行担保。

（2）建立抵押贷款激励机制。借鉴美国实施抵押贷款刺激居民购买经“能源之星”认证的住宅的做法，建立抵押贷款激励机制，激励对象从生产方转向买方，刺激消费市场对节能产品的需求，从而促使节能产品交易的成功，实现建筑节能。

3. 加大建筑节能减排科技投入

技术进步是提高能源资源利用效率的根本性措施。建设资源节约型社会，实现低耗能、低污染、高效率的增长方式，最关键的是通过引进和消化先进技术，提高自主研发和创新能力，发展高附加值、低能耗、低排放的高新技术产业和建筑节能产品。国家应加大建筑节能减排科技投入，通过产业政策支持建筑节能减排项目的技术创新。

4. 完善并严格执行标准规范

进一步加强建筑“四节”标准规范的制订工作，鼓励有条件的地区在工程建设国家标准、行业标准的基础上，组织制订更加严格的建筑“四节”实施细则。同时，标准涉及内容要逐步覆盖全国各个气候区的居住和公共建筑节能设计，从采暖地区既有居住建筑节能改造，全面扩展到所有既有居住建筑和公共建筑节能改造，从建筑外墙外保温工程施工，扩展到建筑节能工程质量验收、检测、评价、能耗统计、使用维护和运行管理，从传统能源的节约，扩展到太阳能、地热能、风能和生物质能等可再生能源的利用，以促进先进适用技术通过标准得以推广。

（五）推动企业组织结构和生产方式的深层次变革

建筑企业的健康发展是产业政策的核心目标。针对不同类型的企业制定适当的扶持政策，有利于产业结构的调整。

1. 深化改革工程建设实施组织方式

深化工程建设实施组织方式改革对我国建筑业提高管理水平，提升企业整体竞争力，为建筑企业提供更加广阔的发展空间，具有积极作用。

（1）完善法律法规。给予工程总承包明确的法律地位应成为《建筑法》修订的一项重要内容，以此为基础，相配套的各种政策措施、不同总承包方式的示范合同文本等应尽快出台，以便为建筑企业从事此项业务打下基础。

各级建设主管部门应加强与有关部门的协调，使有关融资、担保、税收等方面的政策落实到重点扶持发展的工程总承包企业和工程项目管理企业，增强其竞争实力，尤其要积极支持企业开拓国际市场。

为适应工程总承包的要求，招投标制度要进行相应变革，包括将招标工作提前到施工图设计以前，由中标的总承包单位负责施工图设计，有利于最大限度地减少工程量、节约能源，从而降低工程造价。

（2）引导业主接纳。首先，通过试点引导业主认同新型的工程实施组织方式。应在不同行业中选择一批工程，进行设计施工一体化承包和工程项目管理服务试点，通过总结经验和积极推广，使业主增进对先进工程实施组织方式的了解，引导业主采用工程总承包方式进行建设。建筑企业应积极提升自身总承包能力，使其成为核心竞争能力的组成部分。其次，在政府投资工程中积极推进工程实施组织方式的改革，在具备相应管理能力的基础上，率先选择工程设计、施工一体化总承包，并在工程实施过程中率先采用先进的技术和材料，以推动建筑企业技术创新水平和管理水平的提高。

2. 引导建筑企业扩展一体化的服务功能

随着工程建设的日趋复杂化和技术的不断进步，国际工程承包不再仅仅局限于施工管理，而是覆盖到投资策划、项目设计、工程咨询、国际融资、设备采购、技术贸易、劳务出口、项目运营、人员培训、后期维护等项目的全寿命周期中，工程项目日益成为国际投资和贸易的综合载体。国际工程承包正从传统劳动密集型建筑服务交易向带动本国或本公司技术与管理资源、建材或机电产品出口综合贸易转变，发展前景广阔，是国民经济新的增长点。因此，应切实从国家政策层面扶持和推动有条件的大型企业成为具有科研、设计、采购、施工一体化管理和工程总承包能力，能与跨国公司竞争的国际化企业集团。

3. 做强做大核心建筑企业

要采取必要措施，通过进一步提高大型企业资质评审门槛，评选出50家左右特大企业集团，构成我国建筑业中的核心企业，使其以行业主导地位参与国际竞争。

4. 大力支持企业联合重组

加快产权制度改革，吸引外国资本和民间资本进入建筑业，营造富有活力和相互促进的产权机制；研究制定鼓励、支持的政策措施，指导施工、设计单位积极寻求联合与重组的机遇和方式，加快企业联合、重组、改制的步伐，尽快形成一批专业特点突出、技术实力雄厚、国际竞争力强的大企业、大集团。

面对国际工程承包市场激烈的竞争环境，除了企业间的联合、重组外，有必要采取各种政策措施，鼓励对外承包工程企业以各种方式进行联营，使企业间优势互补，增强在市场上的综合竞争能力。这对有效聚集资金，优化资源配置，解决企业普遍存在的资金不足问题具有重要作用。

尽管近年来设计企业和施工企业都力图实行设计、施工一体化，但效果欠佳。可在现有基础上，促进企业联合。通过产业政策积极鼓励企业进行联合承包，可以快速有效提升企业综合管理水平。与此同时，必须要制定相应的配套措施，包括使联合体内企业之间品牌、资质等无形资产和经营业绩共享等。

推动建筑企业联合兼并科研和设计企业，实行跨专业、跨地区重组，形成一批资金雄厚、人才密集，具有科研、设计、采购、施工管理和融资能力的大型工程承包企业，提高企业的综合经营能力，在经营方式上与国际快速接轨，便于参与国际市场的深度竞争。

5. 扶持中小建筑企业健康发展

在合理的建筑业产业结构中，中小型企业占总数的95%以上，是产业发展的基础和支撑。政府应积极支持中小企业的发展，如在资质管理上要明确小企业经营额度的上、下限，在建筑市场招投标活动中要明确中小企业参与投标的范围界限，大企业不得参与竞争；尤其是要解决专业化企业融资困难的问题，地方政府部门与金融机构协商，组成专门的小额金融中心，向重点发展的专业化企业发放贷款。建设主管部门可编制重点扶持专业目录，向银行推荐效益好、偿债能力强的中小建筑企业。总之，通过各种途径，鼓励支持中小建筑企业健康发展，使他们成为我国建筑业的重要力量。

6. 着力推进企业信息化建设

信息化是推动传统建筑业向现代建筑业转型的重要途径。为此，要通过政策引导和市场准入等手段，着力推进信息化建设，使信息化覆盖到工程项目寿命周期全过程和进度、质量、安全、成本等全要素之中，促进企业管理整体水平的提高。

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（六）积极开拓国际市场

随着经济全球化趋势的进一步发展，进入国际市场既是建筑企业的必由之路，也是最佳选择。建设部门应积极为企业开拓国际市场创造良好的竞争环境。建筑企业必须加快提高自身的核心竞争力，发挥比较优势，增强参与国际建筑市场竞争的主动性、自觉性和紧迫性。

1. 创造良好的竞争环境

为支持建筑企业积极参与国际竞争，建设主管部门应联合商务、外交等相关部门，为企业参与国际竞争创造必要的条件和环境，充分利用政府间谈判以及经济技术合作，帮助企业开拓工程承包市场，保护我国建筑企业在工程所在国的合法权益。

我国政府一直都与亚洲、非洲国家保持着良好和稳定的外交关系，加之亚非国家建筑业壁垒较低，应大力发展越南、柬埔寨等亚洲新兴市场和南非、西非地区的市场；密切留意东南亚其他国家的恢复建设；争取扩大中东市场覆盖率；对于欧洲、北美等壁垒较高的地区，可以利用我国劳动力成本低的比较优势，积极与国际知名承包商合作，学习较为先进的管理经验，为挺进欧美建筑市场做准备。

2. 提高企业核心竞争力

作为“走出去”战略的主要承担者，建筑企业有必要积极提升自身竞争力，通过整合咨询、设计、融资资源，提升自身一体化服务水平，积极参与国际竞争。建设主管部门应通过制定相关政策，鼓励和引导建筑企业全方位涉足石化、交通、电力、水资源、环保及工业制造等多种类型的工程项目，在国内大力推行设计、咨询与施工的一体化经营，不断提高企业的综合经营能力和承包工程的科技含量，为建筑企业综合竞争力的提升创造良好的市场环境。

3. 推进工程建设标准的国际化

随着我国对外工程承包规模的日益扩大，对外工程承包业务经历着从成本优势型向技术管理型和资本运作型发展的重要阶段，并且逐步进入到利用工程建设标准巩固和开拓国际市场的高层次竞争范畴。为此，要加大对我国工程建设标准国际化的研究，确立工程建设标准国际化的战略路径，推动国内工程建设标准更多的转化为国际市场认可和通用的标准，从而提高我国建筑企业在国际工程承包市场的主导地位。

4. 增强企业风险防范能力

国内建筑企业走出国门后面对的是一个全新的市场环境，政治、经济、文化、法律、科技等方面都会对建筑企业经营活动产生制约作用。近些年来所披露的国际工程承包案例说明了增强建筑企业风险防范能力的重要性。要强化企业的风险意识，建立国际工程项目的全面风险管理体系，有效化解国际工程承包市场风险对企业的不良影响\

（七）大力开发建筑业人力资源

根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》的要求，应加快人才发展体制机制改革和政策创新，统筹推进执业资格制度的完善；使人才结构合理化，增大高素质从业人员的比例；维护建筑业从业人员的基本权益，建立工资支付长效机制，改善其工作和生活条件。

1. 继续完善执业资格人员管理

（1）拓宽执业资格人员的执业范围。我国已经建立专业人士执业资格制度，这是专业技术人员管理体制的一项重要改革。根据国际惯例和我国国情，应将建造师的执业范围拓宽为工程项目全过程管理，包括项目前期策划及设计阶段、施工阶段的项目管理。

（2）加强和改进专业教育评估工作。在建设主管部门的指导和监督下，委托行业协会具体操作，改革现行评估体制，理顺工程管理专业教育评估与注册执业资格制度的关系。采取激励措施使高等院校专业设置和教学更能满足建筑市场需求，促进产业素质提升。

（3）合理划分专业，统一二级建造师标准。随着市场经济体制的完善，应逐步取消专业划分，由市场进行选择。逐步取消按照行政隶属关系划分专业的方法，改为按专业教育、项目管理实践中的知识标准等作为专业划分依据。

（4）加强注册管理，完善信用和保险制度。利用计算机及信息网络技术，建立注册建造师执业资格信息库及信用档案，将建造师的基本情况、业绩（包括违法违规的不良记录）、质量安全事故等在信息网络上予以公布，供使用者查询，接受社会监督。另外，对注册执业人员，实施个人责任保险制度。一旦出现执业人员责任事故，除企业承担主要责任外，执业人员应该承担连带责任，并将执业资格个人责任保险逐步纳入执业资格人员注册条件。

2. 逐步改善人才结构

我国建筑业从业人员中很大比例来自农村的剩余劳动力，建筑业人才结构不合理，较低素质产业工人较多。为尽快提高建筑业从业人员素质，需要建立政府主导的职业培养机制，加大从业人员（特别是一线生产操作人员）的科学文化和专业技术培训力度。

（1）规范从业人员就业市场。建立建筑劳务市场，所有人员凭有效的技能证件和安全合格证进入市场寻找工作，企业进入市场聘用工人并签订劳动合同。完善的就业市场可以使企业聘用到合格的人员，而相关人员能够通过合法途径进入建筑市场并得到法律保护。实行持证上岗制度与市场准入制度的衔接，劳动保障部门和建设主管部门依法对在建工程一线作业人员的持证情况进行联合执法监察，对未按要求持证上岗的一线作业人员及其所属企业依法严肃查处。

（2）完善建筑业从业人员培训制度。加强产业工人的安全生产培训，要根据我国建筑业从业人员特征，有针对性地开展教育培训，以技能实践为主，以理论知识为辅，按照《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发[2003]1号）要求，由建设主管部门规划，委托行业协会组织具有职业教育资质的培训单位具体落实。

（3）加强企业内部培训。建筑业人力资源开发的一个重要环节是企业内部的人力资源开发和培训，企业内部员工培训是一项系统工程，企业要着眼于长远利益，将企业文化的建设融入到对各层次员工的培训中，采用差异化的培训手段和方式，培养一批具备专业技能和职业道德的建筑管理和操作人才。

1）企业高层管理者。企业高级管理层需要对建筑业及其相关产业的供给需求有比较敏锐的市场洞察力，善于把握机会，识别风险，为企业的发展方向指明道路；需要具备较强的人际沟通能力和复杂环境的处理能力。可由企业高层管理者牵头组织团队对行业内成功企业进行考察，总结经验，并结合本企业实际情况有针对性的研究学习。

2）企业中层管理人员。建设工程是一个庞杂的系统工程，涉及到多工种、多部门之间的配合和协调。项目经理是连接一线作业和项目决策的纽带，需要对现场突发情况进行及时处理，对工程进度、安全、质量、费用等进行严格控制。项目经理除了需要专业知识外，还应具备一定的执行能力、组织能力、协调能力、应变能力和沟通能力。对项目经理进行培训时，企业应以工程实际案例为教案，组织各项目部共同参与讨论。项目部间相互学习，汲取经验教训，以利于对项目经理的实际工作进行指导。

3）基层技术人员。基层技术人员承担着对建设工程的质量、造价、工期、安全等方面的具体实施，是工程作业最直接的执行者和监督者。

企业可以确定职业院校作为建设行业技能紧缺人才示范基地。职业院校与有需求的建筑企业进行合作，开展技能型紧缺人才培养，将建筑施工、建筑设备、建筑装饰和建筑智能化等专业作为技能型紧缺人才重点培养专业方向。

企业可以聘请行业内学术、技术方面的专家对技术人员进行短期的讲座培训，也可以让技术人员脱产进修，或者与当地院校合作办学，利用学校的培训和教学优势，使参加培训的员工能尽快学以致用。

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3. 维护建筑业从业人员的基本权益

应将维护建筑业从业人员的合法权益当作关注民生、建设和谐社会的大事来抓，紧密结合实际，突出重点，多措并举，有效保障建筑业从业人员的权益。

（1）改善从业人员的工作条件。在贯彻实施《建设工程安全生产管理条例》的同时，应加强工地安全管理人员的技术水平培训和责任心教育，坚持专职安全员制度；应重视建筑业从业人员岗前安全常识的培训和考核，凡考核不合格者，一律不准上岗；应重视文明工地建设。强化实施工地宿舍、食堂、饮用水、洗浴、公厕、医疗等基本生活设施的有关标准；进一步修改完善施工现场文明施工标准，继续开展经常性的建筑工地安全生产和文明施工情况联合大检查，不断改善工作环境。

（2）建立工资支付长效机制。应尽早建立工程款支付担保制度，探索建立工资支付担保制度。规定投资者在建设项目开工前，将工程总造价一定比例的资金作为工资准备金存入银行或财政专户。

提高技工待遇，优化技术人员成长环境。目前，相当部分技术人员的工资水平及社会地位都较低，这是他们自身发展的障碍之一。进行工资、职称改革，提高技术人员社会地位，同时建立完善的激励机制，对不断进步、不断创新的技术人员进行各方面的奖励，自然会有越来越多的人愿意加入技术人员队伍中。

（八）提升建筑工业化水平

实现建筑工业化是社会生产力发展的必然结果。从国际经验看，日本是政府采取发展建筑工业化政策、使建筑工业化和建筑业得到快速发展的典型实例，美国则是政府未采取明确的政策，在商品经济长期发展的条件下建筑业达到较高工业化水平的突出实例。我国市场经济的发展还不成熟、不完善，市场信息还不能完全正确地反映客观经济规律。因此，更需要有正确的技术和经济政策来进行引导，实现局部利益与全局利益、经济效益与社会效益的结合，持续加速行业的整体技术进步。

1. 培育和引导建筑工业化市场需求

目前，我国的基础设施建设处于高速发展阶段，工业与民用建筑需求量巨大，政府可以制定指导性政策，引导和支持建筑工业化主体，包括研发机构、建筑企业、工程材料和机械制造加工企业、房地产开发企业等积极发展和采用标准化、通用化构件；加大建筑工业化的宣传力度，制定经济激励政策，培育和引导建筑工业化市场需求；大力推动住宅产业化发展，为建筑工业化发展提供广阔的市场。

2. 提高构配件和制品生产与供应的商品化、社会化水平

构配件和制品不仅是指一些预制的结构构件，而且包括门、窗、隔断、商品混凝土、预制钢筋网等建筑用成品和半成品，也包括建筑设备，特别是住宅建筑中的厨卫设备。这些制品不仅要实现生产工厂化，而且要实现商品化、社会化，而商品化和社会化是以构配件和制品的规格化、系列化和通用化为前提。因此，提高构配件和制品生产与供应的商品化、社会化水平是建筑工业化的重要内容之一，它不仅关系到最终产品的工程质量，而且关系到功能质量和使用寿命。从这个方面来说，我国建筑工业化水平与发达国家和地区差距较大。如果说第一次建筑工业化高潮以发展装配化为主要标志，第二次高潮以发展建筑体系为主要标志，那么，当前推行建筑工业化则应以发展构配件和制品的商品化、社会化为主要标志，以有效地提高整个行业和建筑最终产品的工业化水平。

3. 推动现场施工的机械化和合理化

机械化是建筑工业化的核心。工厂生产和现场施工的机械化是建筑工业化的前提，合理化则强调了通过合理的组织与管理来求得最佳综合效果。发展现场施工的机械化、合理化，需要加速建筑企业机械设备的更新，逐步用先进机械取代性能差、能耗高、安全性能差的老旧机械；结合不同地区和工程特点，实现各类机械、设备的最佳组合，以多层次的装备结构获得最佳效果；对一些难以实现机械化的工作，要改进操作工艺和工具，减轻劳动强度，提高劳动效率；不断将高技术成果引入建筑业，提高机械化、自动化水平，提高质量和效率。

4. 发展综合效益好的各类建筑体系

尽管我国已形成多种建筑体系，但在建筑工业化发展过程中，要继续加大设计、施工配合力度；结合不同工程和部位，对钢筋混凝土结构体系合理选用现浇和预制两种工艺；继续改造砖混建筑；促使不同建筑体系在一定条件下的相互渗透，以形成新的建筑体系；研究开发灵活性大、适应性强的各类大开间、大柱网的多功能建筑体系；就一个地区或大型建筑企业来说，需要有自己的主导体系，完善其成套技术，形成工法，保持竞争中的优势。

5. 促进建筑标准化的发展

标准化是科技成果转化为生产力的接口技术，也是实现建筑工业化的基础。为发展建筑工业化，必须制定和执行一些重要的基础标准如模数、模数协调、合理建筑参数、公差与尺寸配合、连接等，同时还要强调产品标准。此外，设计标准化是建筑标准化的重要组成部分，要处理好标准化与多样化的关系。