国际矿业政策新变化与管理动态

迈入21世纪，全球工业快速发展，消耗的矿产资源不计其数。当人们还来不及真正意识到资源危机，尚在回眸在过去的岁月中取得的辉煌成就的时候，一些矿种已经面临耗竭。与此同时，人类的生存环境也已遭到难于逆转的毁坏。当今，“资源”和“环境”已经成为全球最为关注的重大问题，国际矿业的发展已经呈现出全新的趋势。许多国家的矿业政策也随全球矿业发展的新趋势而处于不断的变化和调整之中，各国以实现本国矿业利益最大化为出发点，进行矿业法、权利金、矿业税收等矿业政策的相应改革，优化并合理配置矿产资源，以提高资源的利用率，加快矿业前进的步伐。矿业政策变化集中在矿业对外开放力度、矿法修改、矿业税收、矿业生产等方面。

国际矿业政策新变化与管理动态

一、各国的矿业开放政策有松有弛

90年代初以来，由于矿业不很景气，加之很多发展中国家处于转轨时期，对矿业方面的投资极其渴望，很多国家逐步开放对外商投资矿业的政策，同时也采取了诸如放开股权限制、提供税收减免优惠等各种措施来吸引国际矿业投资。但自2002年国际矿产品价格进入上升周期以来，一些国家开始感觉到，在矿业处于低谷时期所提供的引资条件过于优惠，政府由此失去很多收入，因此开始重新调整对外政策，并对外资有所限制。相反，前些年对于矿业外资一直比较保守的国家，出于资金、技术等方面的考虑，对外商投资于矿业的政策有所放松。

站在限制外资队伍中的主要成员是委内瑞拉和玻利维亚，两国要将石油天然气资源的国有化改革进行到底，坚守国家对油气资源的控制权。玻利维亚是拉美地区最早对油气资源实行国有化的国家。前两次改革分别在1937年和1969年，但由于政府更迭频繁，政策延续性较差，油气资源又重新被私有化。2006年10月29日，玻利维亚总统莫拉莱斯在行政首都拉巴斯宣布，玻利维亚国营石油矿业公司已与所有在玻利维亚能源领域运营的外国公司签订了新合同。这标志着该国能源国有化改革的任务已经圆满完成，国家重新掌握了全部油气资源的所有权。能否保持这一胜利成果是莫拉莱斯政府面临的一个巨大考验。

委内瑞拉总统查韦斯在全国代表大会发表2006年执政情况报告时宣布，将对国内整个能源行业和电力行业实施国有化。宪法规定政府保留对石油行业的控制权，但没有包括天然气行业，而石油和天然气都应被包括在内。他还表示将修改宪法的其他条款，消除能源行业进一步私有化的可能性。

俄罗斯政府对外资的态度是表面开放，实则限制。而一些发展中国家依旧保持对外资的渴望。印度政府于2006年2月发布的外国直接投资政策中，对煤炭、矿业和石油等有关行业的外国直接投资进一步放宽。在采煤和褐煤开采业，投资用于发电、钢铁业、水泥生产等消费用的煤炭开采和其他符合条件的开采活动的外国直接投资，接受煤矿法的管理，可持有100％的资本或股权，经自动通道（即不需要外国投资促进委员会(Foreign Investment Promotion Board，FIPB)进行产业准入方面的审批）进入。在矿业，金刚石、宝石、金、银和矿物的勘查和开采领域，外资可持有100％的资本或股权，通过自动通道进入，受矿业与矿产(开发和管理)法1957条款的管理。在石油和天然气领域，除炼油以外的市场研究、投资和融资、油气销售用基础设施建设等活动，投资者可持有100％的资本或股本，受油气部发布的部门规章的管理；石油产品现货交易和销售中，前5年内持有26％的资本或股权。在炼油领域，国有单位持有26％的资本或股权，由外国投资促进委员会批准进入；私有公司可持有100％的资本和股权，自动通道批准进入，受油气部政策的管理。

印尼政府为吸引外资开发国内巨大的能源资源，已取消石油、天然气开发与生产设备和产品的进口关税，同时还取消了煤炭产品的出口关税。石油、天然气领域减免进口关税的相关设备和产品包括钻探和生产设备等。免税将始于2006年10月16日，有效期至2007年7月15日。除了减免进口关税，财政部还免除了几年前为保证国内供给的5％的煤炭出口税。伊拉克、阿尔及利亚、肯尼亚、加纳、菲律宾等国亦提高了对石油开采的开放力度。

赞比亚、哥伦比亚、摩洛哥等修订矿业的相关法律法规，优惠入息税等相关税费，减少当地矿业投资壁垒，鼓励吸引海外资金。不同国家根据本国经济立场的差别，经历着对矿业外资由松到紧，有紧到松的不断波动调节中。

二、许多政府要从矿业中提高利益

在矿业处于低迷之时，很多国家都把降低矿业税费作为吸引外资的重要手段之一，尤其是拉丁美洲和非洲的国家。但是随着近年矿业公司利润的提高，加之矿业公司投资规模的不断扩大，对于一些国家来说，吸引外资已经不再那么迫切。在这一背景下，很多国家开始重新审视矿业税费，重点是提高权利金征收比例，使政府在矿业大好形势中获得应有的利益。尽管增税的过程不那么顺利，但是智利、秘鲁等国家都成功地增收矿业税。2005年~2006年蒙古希望通过矿法的修改收紧矿业政策，使国家从矿业开发中获得最大的利益。2006年津巴布韦政府最终决定修改矿业法，要求在目前的外资独资企业中，必须使政府或者国内参股人获得51%以上的股权。而更为重要的是，25%的政府股权是“捐赠”的，修改在议会上讨论通过。

2006年尼日尔部长会议通过了对原《石油法》和《矿业法》的修订。主要修改内容有：增加国家参与开发的股份由33%增加至40%；缩小勘探区、开发区的面积；缩短开发区许可证的时间；开发商要参与当地的经济建设，使百姓受益。本矿业法的修订旨在使尼日尔从矿业开发中获得最大利益。

南非的权利金议案虽仍未有定论，但已计划2009年开始征收权利金。澳大利亚的新南威尔士州、南澳大利亚州等都对矿产权利金进行了调整。新南威尔士州在继2004年对煤炭权利金制度进行调整，变从量计征为从价可抵扣计征后，2005年又对多年未作调整的稀土、高岭土等矿产的权利金征收率进行了调整，提高了权利金征收的比例，对于有些矿产权利金的征收方法也进行了改革。

矿业税收在经济生活中的杠杆作用已越来越显著，许多国家通过调节矿业税费征收政策的手段和能力在增强，也同时较好的控制和提高了国家从矿业中获取的利益的比例。

三、全球矿业法改革的新一轮高潮迭起，可持续发展、新能源和再生能源摆在重要位置

任何国家的矿业法都不是一成不变的，始终处于修订和完善之中。90年代初，很多国家在掀起矿业法修改热潮之后，近年来，又有很多国家在筹备矿业法修改。2005年后，许多国家的矿业法仍在改革修正过程中。修改的重点主要集中在强调环境、经济、社会的可持续性。美国、委内瑞拉、洪都拉斯、冈比亚及澳大利亚新南威尔士州均将修改矿业法提上日程。修改矿业法的目的是在经济社会与环境可持续性原则下发展矿业，同时也要在现在不同的原则指导下促进新的投资。

矿业是一把双刃剑，它在造福人类的同时，也在无情地改变和破坏自然环境，给生态环境带来直接和间接的、近期或远期的、急性或慢性的负面影响。历史遗留的矿山环境问题日益显露。人类采矿已有数千年历史，但在20世纪以前，矿业活动几乎没有什么环境方面的限制，大量历史遗留的问题今天开始显现出来。一些著名的矿业公司如印度的纽蒙特公司、加拿大的巴里克金矿公司、加拿大钾盐公司、纳米比亚的铀矿开采公司等遭遇了社区居民的投诉，对所在地区的环境污染和破坏是严重的，影响也是恶劣的。所以，开发矿业所产生的环境问题，日益引起各国的重视，在合理开发利用、保护矿产资源的同时，注重保护矿山环境，防治污染。全社会对环境保持、生态可持续发展的要求强烈，对生活中密不可分的能源可再生问题关注颇多，发达国家在此领先一步。欧盟对可再生能源也极为重视。欧洲可再生能源委员会和绿色和平组织近日发布研究报告，预计到2050年全球一半的能源需求将通过可再生能源来满足。

新能源利用政策的制定受到越来越多的关注和重视。世界各发达国家都制定并实施了一系列宏大的计划和工程。可再生能源，由于其清洁、无污染、可再生，符合可持续发展的要求而受到发达国家的青睐。加拿大政府2006年推出一项新的能源政策。欧盟是世界可再生能源发展最快的地区，也是受益最多的地区。英国、德国和西班牙都承诺，提高可再生能源的比例，北欧部分国家提出了利用风力发电和生物质发电逐步替代核电的战略目标。进入20世纪90年代，以欧盟为代表的地区集团，大力开发利用可再生能源，取得了积极的成果，连续十多年来，可再生能源的产量年增长速度在15%以上。近年来，以德国、西班牙为代表的一些国家通过立法等方式，进一步加快了可再生能源的发展步伐，1999年以来再生能源年均增长速度达到30%以上。发展较快的西班牙，2002年风力发电占到全国电力供应量的4.5%，德国在过去的11年间，风力发电增长了21倍，2003年占全国发电量的4%；瑞典和奥地利的生物质能源在其能源消费结构中的比例高达15%以上；巴西生物液体燃料替代了50%的石油进口。

日本先后进行了“新阳光计划”、 “阳光计划”、 “月光计划”和 “地球环境技术开发计划”等。新的“地球再生计划” 太阳能光伏屋顶计划主要目的是解决清洁能源问题，加速光伏电池、燃料电池、氢能及地热能等的开发利用，以降低现有能耗和减少二氧化碳排放，计划到2010年安装760万千瓦的太阳能电池。美国提出了逐步提高绿色电力的发展计划。美国发展可再生能源技术的基本战略，一方面是占领技术发展的制高点，同时建立可再生能源的发展广阔市场。在这一发展战略指导下，美国不仅拥有各种高科技的可再生能源技术的研究和制造能力，同时也要拥有巨大的市场份额。

利用新能源政策是当前世界矿业发展的一个重要趋势，也将是21世纪矿业发展的关键驱动力。

#d1cm#page#

四、煤炭仍为重要的能源资源，扩张势头不减

在新能源开发探索的尚不成熟的道路上，许多国家的主要能源消耗仍旧以煤炭为主，因此他们积极扩大煤炭的产能。随着南非煤炭出口能力的增加和国内电力公司需求的增长，未来几年内南非煤炭行业面临产能的扩张。南非矿业能源部的一位矿业经济师认为，到2010年，南非销售用煤炭产量将从2005年的2.45亿吨上升至2.9亿吨，涨幅约达18%。

印度煤炭公司将增加煤炭产量，印度国有煤炭公司印度煤炭公司（Coal India）计划投资26.1亿美元，争取到2011年将煤炭产量增加45%，提高到5.5亿吨。印度能源需求的56%都依靠煤炭。印度煤炭经济的迅速发展大大增加了其能源消费。因此印度的动力煤进口量也随之上涨。预计到2011年其进口量将达到3240万吨。据预测，到2010年，印度的煤炭消费量将达到6.2亿吨，国内产量的不足全需要通过进口来弥补。然而，近年来国际海运费价格的上涨给印度的煤炭进口商带来了不小的压力。这也迫使印度煤炭生产企业开始大幅增加煤炭产量。

印尼拥有至少190亿吨的煤炭资源，将来有可能取代石油和天然气，成为印尼的主要能源。目前印尼每年的煤炭生产量是1.5亿吨，只占印尼煤储藏量的一小部分。印尼煤资源中的60％都是优质煤炭，可以用于发电。印尼将逐步增加煤炭生产量，以满足国内需求。

乌克兰将致力于扩大煤炭在国家能源消费结构中的比重，以满足本国需求。乌克兰议会和政府已着手研究煤炭领域改革方案，以扩大能源自给比例，保证国家能源安全。

2006年10月，朝鲜内阁召开全体会议讨论电力煤炭等经济问题。会议要求各经济部门切实完成今年的任务，尤其是要“决定性地增加电力、煤炭和金属工业生产”，并为明年经济能有新的起色做好准备。会议要求各有关部门加强技术管理和设备管理，以提高经济效益。

一些国家也通过煤炭解决了能源紧缺等相关社会问题。2006年，为缓解天然气价格不断上涨的压力，泰国政府已经做出决断，以煤替代天然气来解决未来国内发电问题。泰国政府将煤作为电力燃料是比较实际的选择，因为尽管燃煤电厂的初期建设费用比建设燃气电厂要高，但煤炭的价格却比较低。另一个原意是，全球的煤炭资源相对也比较丰富，以目前的生产和消费速度来算，还可以再开发利用200年。而若洁净煤技术的广泛利用，则在很大程度上解决煤炭对环境的高污染问题，从一定程度上解决了人们的后顾之忧。

在法国，煤炭重新被关注。1960年起法国的煤炭业开始逐渐衰落，到2004年4月份所有的矿井都已经关闭。但是在今天，随着世界能源的日益匮乏，石油天然气价格的上涨，法国投资商对煤炭又重新产生了兴趣。法国一家能源资源公司Seren计划在法国中部地区的Lucenay进行露天煤炭开采。公司认为，国内的煤炭价格相对从南非进口的煤炭价格要低很多，同时质量也不相上下。此处矿井有大约7000万吨煤炭可供开采，所开采的煤炭将用于年发电量为1000MW的火电厂燃煤所需。整个项目耗资约14亿欧元，需要大约五年的建设时间，并将会创造1000个就业机会。

俄国家和企业共同努力，进一步推动煤炭行业发展、扩大煤炭出口，增加煤炭在国家能源体系中所占的比重。俄罗斯煤炭行业目前存在的主要问题包括国内需求下降；煤炭行业实施结构调整和落实矿工社会保障计划所需资金不足；面临天然气行业的竞争；运输成本过高等。专家建议，政府应制订专项煤炭发展计划，增加煤炭结构改革资金并加速组建大的煤炭公司。

五、矿业管理部门推动矿业安全改革

在全球矿业发展迈向先进的历程上，矿业安全是一些国家矿业改革中的重点问题。2006年1月，美国西弗吉尼亚州发生的严重矿难，美国矿业管理部门和劳工组织开始推动近30年来美国首次矿业安全改革，旨在加大对矿主的惩罚力度，改善矿业安全体系。

美国矿山安全和卫生署希望政府可以将最高罚款从目前的6万美元提高到22万美元。提高罚款将有利于“让矿主遵纪守法”。9名参议员呼吁就采矿培训、安全和技术问题举行一系列听证会。他们希望今年能颁布“强硬的、两党联立的矿山安全法案，这是起码该为萨戈遇难矿工做的”。但据矿业杂志6月2日的报道，由于国会议员乔治.米勒认为矿业安全立法草案不足以解决美国矿山安全问题，矿业安全立法工作推迟。

中国矿山安全法修订已列入国务院2006年立法计划，已起草出修订草案征求意见稿，正在根据全国人大代表以及各方面意见进一步修改完善。

对于代表提出的制定煤矿安全法的议案，国家安监总局认为，制定这一法律涉及到现有安全监管监察体制、相关法律法规衔接等重大问题，需要结合矿山安全法修订及有关安全生产方面的其他配套法律法规统筹考虑这方面的内容。

中国人大财经委建议，将修订矿山安全法列入中国人大常委会立法规划。国务院及有关部门抓紧起草工作，争取尽早提请全国人大常委会会议审议。

矿业的安全生产是矿业发展中的关键性问题，随着不同国家对矿业安全生产重视程度的提高，会有越来越多的国家在安全生产的法律法规和政策上做文章。

六、中国在国际矿业舞台上享受盛邀和壁垒的双重待遇国

中国作为世界矿业舞台上崛起的明星受到许多国家的青睐，他们热情欢迎中国企业参与其国的矿产资源勘查与开发，并加强合作，一些矿业发达但人口稀少的国家如澳大利亚、加拿大积极邀请中国的投资者参与到广袤土地上的矿业开采工作，美国矿业公司来华招商寻求合作伙伴赴美开采金矿。一些发展中国家也愿借中国飞速发展的经济动力，扩展和中国矿业领域的合作，获得实际收益，与此同时，中国希望趁势为本国的矿业发展开辟道路，中国矿业企业也积极走出国门，探索投资新渠道。中国和圭亚那两国签署地质矿业合作协议。该项协议的主要内容是我国地质调查局派遣两名地质专家赴圭协助圭方开展为期3年的区域地球化学调查工作。这是中国政府首次向圭派出地质矿业专家，此项合作将有助圭方在地质矿业勘探领域的发展，并将进一步丰富两国经济技术合作内容。菲律宾的菲尔尼克公司和中国金川公司之间就成立合资公司一事仍存在障碍和滞后，但是中国的镍矿巨头（金川）仍打算投资诺诺克项目。

在中国的国际经济地位日趋显著的时候，使一些国家的“中国威胁论”的思想凸现，限华政策和对华贸易壁垒不断，对中国的威胁感加重，对中国的进驻加以严格限制。跟中国有竞争力的发展中国家如印度敌对态度丝毫未曾减过，也阻碍着中国向其投资，不会轻易让中国掌控自己的战略资源。

一些国家害怕中国矿业经济的赶超，努力用经济手段限制和阻止中国开拓外方市场。2005年以来，美国钢铁联盟指责中国钢材大量涌入北美市场，且继续对原产于中国的金属硅征收139.49%的反倾销税，征税期为5年。韩国现代钢铁公司要求对进口自中国的H型钢征收反倾销税，最终向韩国政府有关部门提出申请，对进口自中国的H型钢征收反倾销税。墨西哥经济部对原产于中国的高碳锰铁做出反倾销行政复审终裁，并决定继续对原产于中国的高碳锰铁征收54.34%的反倾销税。出于对中国廉价进口产品大量涌入的担忧，巴西钢铁业计划要求该国政府提高对中国钢铁及其副产品的关税。正是由于中国钢铁业的迅速发展，才使巴西钢铁业于2001年摆脱了30年来的危机，重新回到正轨上来；但是，五年后的今天，中国钢铁业却成为了巴西钢铁业所面临的最大威胁之一。

综述2005年以来国际矿业的政策和变化，很多国家的矿业政策仍处于调整阶段，通过立法和管制，力求达到政府、企业、社区以及环境和经济之间的利益平衡。很多国家的矿业政策更倾向于国家利益的调整，能源领域的关注度最高，各国的矿业政策在经济、政治、社会环境的可持续发展的前提和基础上寻求更有效的解决途径。